全面发展视角下学前儿童权利保护的现实挑战与解决路径
李红勃
内容提要：以儿童的全面发展为目标，《中华人民共和国学前教育法》明确了学前儿童的各项权利，包括生命安全和身心健康权、得到尊重和保护照料权、依法平等接受学前教育权等。就当前实际情况看，学前儿童权利的实现还面临着诸多困境，包括学前教育资源供给不平衡、学前教育理念滞后、社会支持不足、数字技术带来新挑战等。为了加强学前儿童的权利保障，需要提升学前教育资源分配的公平性、改革和优化学前教育评价机制、加强网络教育资源的管理、推动家园沟通和儿童友好型环境建设。通过提升学前儿童权利保障水平，让每个儿童都能拥有愉快的童年，实现学前教育促进“儿童全面发展”的育人目标。
关键词：《学前教育法》 学前儿童 游戏权 参与权
在人权发展史上，儿童曾长期被视为父母的财产，不具有主体地位，其权利得不到认可。直到20世纪，随着“儿童发现”运动的不断推进，儿童权利才逐渐得到关注和尊重，并陆续被1924年《日内瓦儿童权利宣言》、1959年《儿童权利宣言》和1989年《儿童权利公约》所认可。儿童权利的保障和实现，与教育的关系极为密切，对此，联合国儿童权利委员会在关于教育目的“《第1号一般性意见》”中指出：“儿童教育的目的就是帮助儿童充分发展自己的个性、才智和能力，而要实现这个目标，就必须以儿童为中心，对儿童友善并维护儿童的各项权利和固有尊严。”
学前教育是基础教育的开端，幼儿园是孩子生命里的第一所学校，对其后续成长和发展影响深远。2024年11月8日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国学前教育法》（以下简称《学前教育法》），这部法律以学前儿童为中心，坚持最有利于学前儿童的原则，全面规定了学前儿童的各项权利，并针对这些权利设计了对应的保障机制。法律的生命在于实施，如何推动《学前教育法》相关规定有效贯彻并实现预期目标，就成为当前教育法学和人权法学研究的一个现实命题。本文将从《学前教育法》第十四条中“促进学前儿童获得全面发展”的目标和依据出发，对学前儿童的权利进行类型化的学理归纳，提炼并分析各项权利的内涵与要义，运用实证方法展现这些权利在实践中面临的困境和挑战，在此基础上提出对应的保障路径优化方案，从而为《学前教育法》的有效实施以及未来教育法典中学前教育制度的设计提供理论上的参考。
一、“全面发展”目标导向下的学前儿童权利
全面发展是教育的根本目标，它意味着受教育者在道德、智力、个性、技能等方面获得充分发展，生命潜能得到最大限度的绽放。在法规范层面，“全面发展”这一教育目标首先在教育基本法律《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第四条得以体现，该条包括了教育的两重功能：其一是集体层面，表现为“提高人民综合素质”和“增强中华民族创新创造活力”；其二是个体层面，表现为“人的全面发展”。在《学前教育法》中，这一目标在第十四条中予以重申，学前教育需要通过尊重和保护儿童的各项权利，以“促进学前儿童获得全面发展”。
为了实现学前儿童的全面发展，就必须明确学前儿童的各项权利，并设置相应的保障机制。《学前教育法》作为《教育法》和《未成年人保护法》的“特别法”，基于“三周岁到入小学前的儿童”即学前儿童的身心发展特点，对其权利内容作了全面规定，既包括消极意义上的权利，比如隐私和个人信息不受侵犯，也包括积极意义上的权利，比如得到保护和照料，形成了一个完备的权利体系或权利清单。
（一）生命安全和身心健康权
生命安全和身心健康，是宪法和民法典确认的每个公民都享有的基本权利，但这一权利对3-6岁的学前儿童而言具有更特殊的意义。与成年人以及中小学生相比，幼儿园的学前儿童身心发展非常不成熟，处于成长阶段的“脆弱期”，其生命安全和身心健康需要得到特殊和优先的保护。“未成年人的生命健康权相较于成年人而言，受到他人以及不确定因素侵害的风险更大。……无论是从横向的社会弱势群体保障的平等理论而言，还是从纵向的人类社会代际理论来说，都具有非常重要的理论价值和现实意义。”在学前教育阶段，对作为教育机构的幼儿园来说，在保护学前儿童安全、健康方面应主要关注如下几个方面：
其一，校园设施设备安全。学前儿童在幼儿园的生活和游戏，需要提供相关的设施和设备，主要包括：保育类器具，包括教材、教具、玩具、饮食和休息用的餐具、家具等；校舍安全设施，包括水、电、消防等设施；接送儿童的校车以及招收残疾儿童的幼儿园配备的康复设施和设备等。这些设施设备，既要符合国家的通用技术标准，还要满足幼龄儿童保育的特殊需求，最大限度保障学前儿童安全和健康。
其二，食品和卫生安全。学前儿童的饮食，直接关系到每个孩子的身体健康和发育，首先要保证安全，其次还要有营养。因此，幼儿园要高度重视食材的采购，确保食材安全，要注意对每日膳食进行合理搭配，保证营养丰富。同时，考虑到三到六岁儿童身体抵抗力和免疫力不同于成人，幼儿园要高度重视卫生与消毒、传染病预防与控制、常见病预防等卫生保健工作，要对全体工作人员在入职前和入职后定期进行健康检查。
其三，人为伤害预防。当前，学前儿童在幼儿园遭受的来自教职工的伤害事件，曾被媒体多次报道，引发了社会的焦虑。幼儿园应该是最安全的地方，来自教职工的对孩子的伤害绝对不能被容忍。据此，为了最大限度预防此类伤害，幼儿园除了要加强教职员工日常培训和管理外，还要严格执行“教职工职业准入查询制度”，即在招聘各类工作人员时，需要向有关部门查询应聘者是否具有虐待、性侵害、性骚扰、拐卖、暴力伤害、吸毒、赌博等违法犯罪记录；发现应聘者有前述行为记录，或者有酗酒、严重违反师德师风行为等其他可能危害儿童身心安全情形的，一律不得录用。通过这种预防性机制，把学前儿童可能面临的人为伤害风险降到最低。
（二）得到尊重和保护照料权
尽管学前儿童在生理和心理上尚未发育成熟，在法律上也不具有法律行为能力，但这绝不能构成否定其主体性的理由，学前儿童既要得到来自成人社会的尊重，也要得到悉心的关爱和照顾，前者主要表现为“不予侵犯”，而后者主要表现为“提供支持”。在学前教育阶段，学前儿童“得到尊重和保护照料”的权利和权益主要体现在如下几个方面：
其一，尊重学前儿童的参与权。《学前教育法》第十四条规定要“尊重学前儿童人格尊严，倾听、了解学前儿童的意见……鼓励、引导学前儿童参与家庭、社会和文化生活”，为保障学前儿童参与权提供了明确的法律依据。儿童尽管没有成人那样成熟和强大，但并不意味着他们没有自己的想法。事实上，在某种意义上，儿童才是儿童问题的真正专家，在涉及儿童的事务方面，应当倾听和了解儿童的意见，鼓励和引导儿童参与幼儿园、家庭乃至社会问题的解决。当前，就实践情况看，儿童参与权的实现状况还很不理想，“倾听本身意味着尊重，这一道理不言自明，但在儿童事务上听取儿童意见、为儿童提供表达机会并没有长久的历史，父母、学校、国家在不同的场合都会作为儿童的代言人”。如果成年人社会总是打着爱的名义，拒绝儿童参与，忽视儿童的声音，则不仅不利于儿童事务的有效解决，也无助于学前教育育人目标的实现。因此，作为教育机构的幼儿园，要从儿童全面发展的教育目标出发，认真对待儿童的参与权，在幼儿园的各类活动中给儿童提供表达的机会，并对其想法和要求予以积极回应，这不仅体现了对儿童主体性的尊重，也有助于从小培养孩子的民主能力和担当精神。
其二，尊重学前儿童的隐私和个人信息。学前儿童作为小公民，同样享有民法上的包括隐私和个人信息在内的权利和权益。但是，学前儿童对这些人格性权利的敏感性不够，自我保护能力不足，因此需要幼儿园在保护孩子的这些权利方面承担责任。具体来说：一方面，幼儿园要通过教育活动让孩子树立隐私和个人信息保护意识，避免其人格权益遭受来自外部的伤害；另一方面，幼儿园自身要尊重学前儿童的隐私，不随意拍摄和传播孩子的照片、视频及其他隐私性信息；在收集孩子的个人信息时，要意识到学前儿童的个人信息属于法律上重点保护的“敏感信息”，应根据《中华人民共和国个人信息保护法》《未成年人网络保护条例》的相关规定，取得其父母或者其他监护人的同意，并对这些信息进行谨慎的保存和使用。
其三，得到保护和免于受到体罚和侮辱的权利。学前儿童在幼儿园期间应该得到特别的保护，避免其在园期间遭受伤害。同时，幼儿园负有教育职责，要引导孩子养成良好的行为习惯和道德品质。因此，对于孩子实施的错误行为，幼儿园老师应该进行积极教导，包括实施必要的批评和其他教育惩戒。但是，从“得到尊重和保护照料”的角度，要绝对禁止任何形式的体罚和侮辱。体罚和侮辱不是有效的教育手段，而是一种伤害性暴力，教师使用暴力不仅不会让孩子真正认识错误和改正错误，反倒可能让孩子迷信暴力和崇拜暴力，并在自己处于优势地位时以暴力去欺负弱者。
（三）依法平等接受学前教育权
学前教育虽然不是义务教育，但其对个人成长的意义依然重大。受教育权属于宪法上的基本权利，可以参考“基本权利的功能体系”理论予以分析。根据这一理论，学前儿童接受学前教育的“主观权利”，对应着国家相应义务，尤其是“给付义务”。据此，家庭、社会和政府都应采取积极行动，切实保障学前儿童依法平等接受学前教育的权利，努力让每个孩子都能接受高质量的学前教育，不在人生的最初阶段掉队。具体到学前教育实践中，这一权利的主要内涵包括如下两个方面：
其一，学前教育资源和机会上的平等权。从地位上讲，学前教育是国民教育体系的重要组成部分，从性质上讲，学前教育是重要的社会公益事业。因此，国家和社会负有积极的“给付义务”，要举办足够的幼儿园，提供相关教育设施，并确保这些资源和机会向所有学前儿童平等开放，确保每个孩子都有可能进入幼儿园学习。为了实现这一权利，对于那些处于不利地位的儿童来说，就需要国家采取专门的扶持措施，对其予以特殊照顾。具体来说：（1）对于贫困地区，由于财政资金有限，可能无法建设足够的幼儿园，由于家庭贫困，可能无法让孩子进入幼儿园。因此，各级政府应当合理配置资源，缩小城乡之间、区域之间学前教育发展差距，尤其要采取特别措施，倾斜支持农村地区、民族地区和欠发达地区发展学前教育事业，同时保障适龄的家庭经济困难儿童、孤儿、残疾儿童和农村留守儿童等接受普惠性学前教育。（2）对于残疾儿童，由于其行动和学习能力存在缺陷，幼儿园可能会拒绝其入园学习，而这会让残疾儿童处于更不利地位。为了解决这一问题，保障残疾儿童平等接受学前教育的权利，普惠性幼儿园应当接收能够适应幼儿园生活的残疾儿童入园，并为其提供帮助和便利。如果在孩子是否具备“适应幼儿园生活”的能力问题上，父母与幼儿园发生争议时，教育部门应当会同卫生部门对残疾儿童的身体状况、接受教育和适应幼儿园生活能力等进行全面评估，并依据评估结果妥善解决。
其二，学前教育活动中的游戏权。学前儿童进入幼儿园接受教育，但这个阶段教育的主要方式不是讲课和做题，而是做游戏。“游戏是儿童生命成长的本能需要，作为儿童生活世界的重要内容，它关系到儿童身心健康和幸福童年。”学前教育与中小学教育的重要区别之一在于，幼儿园应当以“玩”为主，在玩中学习，在玩中成长。关于儿童的游戏权，在国际法层面，联合国《儿童权利公约》第三十一条规定：“儿童有权享有休息和闲暇，从事与儿童年龄相宜的游戏和娱乐活动”；在国内法上，早在清末的《奏定蒙养院章程及家庭教育法章程》，就曾将“游戏”作为蒙养院开设的四门课程之一。《学前教育法》第五十六条规定：“幼儿园应当以学前儿童的生活为基础，以游戏为基本活动，发展素质教育，最大限度支持学前儿童通过亲近自然、实际操作、亲身体验等方式探索学习，促进学前儿童养成良好的品德、行为习惯、安全和劳动意识，健全人格、强健体魄，在健康、语言、社会、科学、艺术等各方面协调发展。”可以说，在学前儿童享有的各项权利中，游戏权是最具有儿童属性的一项权利。通过享有和行使游戏权，孩子可以用自己的方式认识世界，收获友谊，获得品德和能力上的成长，拥有快乐的童年。因此，幼儿园负有法律上的责任，应在学前教育活动中充分尊重和保障孩子的游戏权，学前教育工作者需要认识到：“游戏和扮演是童年必不可少的需求，一定得给孩子提供进行这些活动的机会，这样他们才能快乐和健康。”
二、学前儿童权利实现面临的困境与挑战
为实现学前儿童的全面发展，就需要坚持儿童利益最大化原则，尊重和保障学前儿童的各项权利。“儿童利益最大化原则体现了学前教育法的本质和根本价值，是学前教育立法的基本出发点和指导思想，构成了学前教育法的灵魂，决定着学前教育法的统一性和稳定性。”在这一立法思想指导下，《学前教育法》确立了学前儿童上述一系列权利，但是，就目前学前教育的实施情况及其外部环境看，学前儿童上述权利的实现还存在不少困难，面临诸多挑战。
（一）学前教育资源分配尚不均衡
学前教育是一个人生命中最初的教育，不仅对个体的成长影响深远，而且对社会发展意义重大。哲学家罗素在一个世纪前就指出：“如果幼儿园得到普及，就能在一代人之内消除教育上的巨大差别，这种差别在今天划分了不同阶级；就能使所有人都共享精神和身体上的发展，这种发展目前限于为最幸运的那些人所享有；就能消除疾病、愚昧和邪恶所造成的沉重负担，这种负担如今使进步苦难重重。”学前教育属于公益性的公共服务，应该按照分配正义的基本原则，最大限度向所有人开放，且任何差别化对待都应该对处于最不利地位的群体有利。对此，《学前教育法》第六条特别规定：“各级人民政府应当依法履行职责，合理配置资源，缩小城乡之间、区域之间学前教育发展差距，为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持。”但是，就目前实际情况看，学前教育资源的分配尚不平衡，这对儿童平等接受学前教育权构成了挑战。
第一，不同类型幼儿园之间存在资源分配不均衡问题。近年来，国家和社会在学前教育领域投入了越来越多的资源，但是，在资源的分配方面，还存在不同类型幼儿园之间的差异化对待以及“贫富差距扩大”问题，与民众对公平学前教育的需求还存在一定的距离。比如，在财政补贴方面，与公立幼儿园相比，普惠性民办幼儿园获得财政补贴的机会较少和比例较低，一份针对3个省的127所普惠性民办幼儿园的调查结果发现，财政补贴占普惠性民办幼儿园收入的比例的平均值仅为10.35%，有50.4%的样本园政府扶持比例在10%以下，政府扶持比例在20%以上的幼儿园仅12所（9.8%）。有研究者基于北京市幼儿园现状的一份调查显示，资源配置的不均衡会直接影响幼儿园的教育质量，在教生比、师资水平、师生互动质量等多个指标上，由国企、事业单位、军队举办的公立幼儿园表现最佳，由教育行政部门主办的公立幼儿园次之，而普惠性民办幼儿园则表现最差。显然，公共财政资源分配不当，会造成幼儿园“好的越好、差的越差”的局面，进一步扩大和加剧学前教育中的不平等。
第二，不同地区的学前教育资源分配存在差异。在学前教育领域，城乡差异依然存在，城乡儿童入园机会和保育程度不平衡。在地方政府财力有限的情况下，政府对学前教育领域的投入存在差别化对待，如倾向于“县直机关幼儿园”等。有研究显示，与城市幼儿园相比，农村幼儿园尤其是农村家庭式幼儿园遭遇了“硬件”与“软件”的双重危机：办学条件艰苦，基础设施简陋；教学设备陈旧，课程资源匮乏；教师专业素质不高，缺乏工作热情；教育观念落后，课程体系混乱。城乡资源分配的不均衡，使得农村地区儿童获得优质学前教育的机会较少，在身体健康、认知发展等方面处于相对不利地位。同时，在学前教育区域发展方面，由于各地地方财政能力的差异，存在东部地区学前教育发展水平相对较高，而中西部地区发展相对不足的情况。
第三，弱势学前儿童受教育资源分配不充足问题。在学前教育权保障方面，较为典型的弱势儿童就是各类残疾儿童。国外有研究表明，参加高质量全日制学前教育项目的残疾儿童，在学业成就和社会适应方面的进步十分显著，且这类项目对残疾儿童的积极影响大于对普通儿童的影响。据有关部门2019年对《第二期特殊教育提升计划（2017—2020年）》落实情况的调查数据，当时我国3-6岁残疾儿童总数13.5907万，其中在园残疾儿童数量为5.86万，入园率为43.12%。2021年，教育部联合多部门印发的《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》提出，到2025年适龄残疾儿童义务教育的入学率要达到97%，但对学前残疾儿童的入园率却没有提出具体的指标。从残疾儿童接受学前教育的实际情况来看，还存在入园率较低、融合教育不足、康复设施匮乏等问题。这些情况直接影响了残疾儿童平等接受学前教育权利的实现，在一定程度上加剧了学前教育的教育公平问题。
（二）学前教育的“小学化”问题依然突出
基础教育阶段的“内卷”是当前教育领域的突出问题，这种情况对学前教育也产生了直接影响，其表现就是学前教育的“小学化”。在一些地区，幼儿园的老师和家长在很大程度上认为幼儿园应加强知识教育，要教孩子学拼音、数字、英语、诗词等，以便为将来进入小学打牢基础，这种拔苗助长式的教育观念和教育实践，对学前儿童的各项权利带来了负面影响。
一方面，对儿童游戏权带来负面影响。学前教育应以游戏为基本活动，游戏的本质就是玩，目的在于帮助儿童用他们自己的方式探索和认识生活世界，鼓励儿童表达自我，进行社会交往。但在学前教育的实践中，以游戏为基本活动的教育观念尚未得到普遍接受和积极践行，在很多幼儿园一日活动的安排中，留给儿童游戏的时间还不充裕，部分教师和家长坚持“唯学习论”观念，把小学课堂搬进幼儿园，片面强调知识学习，忽视了游戏对学前儿童发展的重要价值。
另一方面，对儿童身心健康权和参与权带来不利影响。在学前教育阶段，由于部分教师和家长在“要让孩子学知识”的问题上达成了共识，强调课堂化教学和知识性学习，留给孩子闲暇和游戏的时间不足，让孩子在小小年纪就承担了较重的学习负担，从而对其身心健康产生了不利影响。同时，在知识教育的背景下，部分幼儿园教育通过系统课程对孩子进行教育，要求儿童服从和听话，教师对儿童的意见不够重视，为儿童提供的参与幼儿园各类活动的机会非常有限，不愿意组织各类参观、实践活动。这也会损害儿童的参与权，不利于儿童树立主体意识和掌握解决问题的能力。
（三）网络和数字化对学前教育带来新挑战
网络和数字化时代的到来，为儿童的学习、娱乐、交友提供了前所未有的途径和机会，但同时也给孩子的成长带来了挑战和风险。2025年2月，联合国儿童基金会（UNICEF）发布的《数字环境中儿童最佳利益》（Best Interests of the Child in Relation to the Digital Environment）指出，数字技术为儿童带来教育、健康、创造力发展的新机遇，但网络欺凌、隐私泄露、算法偏见等风险也威胁着全球儿童的权益。与中小学生相比，学前儿童的年龄更低，身心更脆弱，因此网络和数字技术的不当使用给其带来的负面影响会更为突出。
一方面，网络和数字技术的不合理使用，可能给儿童身心健康发展带来不利影响。无论是在幼儿园还是家庭中，儿童都有可能使用网络。共青团中央发布的《第六次中国未成年人互联网使用情况调查报告》显示：2023年我国未成年网民规模上升至1.96亿人，未成年人互联网普及率达97.3%，互联网已经全面融入当代未成年人的日常生活和学习当中。对于三到六岁的学前儿童而言，由于他们的判断力和控制力非常有限，因此，网络上的有害信息、不适宜儿童的信息，会直接影响孩子的心理健康发展。同时，网络游戏和短视频会让幼龄儿童出现网络沉迷现象，从而引发视力下降、注意力不集中等健康问题。
另一方面，网络数字资源的不当使用，还会对儿童的游戏权带来不利影响。网络游戏本身也属于广义游戏的一种，但是，它与现实世界中的体力型、智力型、互动交往型的传统游戏又存在重大区别。网络游戏可以丰富孩子游戏的种类，但幼龄儿童长期沉迷于网络游戏，会导致“网瘾”问题，会剥夺孩子的注意力，让他们对现实世界的人和物缺乏敏感性，降低他们与同伴合作与竞争的意愿和能力，甚至导致社交障碍，从而对儿童通过游戏获得身心全面发展形成不利影响。
（四）家庭、社会的协作支持不足
学前教育是一个系统性工程，除了幼儿园要承担起主体责任外，还需要家庭的协作和社会的支持。当前，从实践情况看，来自家庭和社会的协作支持还不理想，从而影响了学前儿童权利的保障。
一方面，部分家庭的教育能力不足。家庭教育作为三大教育支柱之一，是教育体系的重要组成部分，父母对未成年子女的教育权属于先于国家的“天然权利”。科学的家庭教育，会促进儿童社会情绪能力的健康成长，培育其良好的社会适应能力。就目前实践看，有些家长的教育观念还比较陈旧和落后，缺乏儿童心理学、教育学等方面的知识和技能，无法用好自己的家庭教育权。有些家长对孩子以爱的名义实施高压式控制，而有些家长则选择自由放任，不愿在儿童教育方面投入足够时间和精力，如此一来，在幼儿园教育和家庭教育之间就无法形成合力。同时，目前还存在数量不小的留守儿童家庭，父母长期不在身边，无法为孩子的成长提供陪伴和保护。
另一方面，社会支持体系和儿童友好型社会建设有待加强。儿童教育，既是家庭事务，也是公共事务，儿童权利的实现需要全社会的配合。具体到学前教育领域，无论是儿童的身心健康权、受到保护和照料权，还是接受学前教育权，都需要社会提供有力支持，营造良好环境。在基础教育相对发达的芬兰，构建全面的家庭支持体系被视为提升育儿环境、促进儿童健康成长的关键举措。基于这一理念，芬兰政府采取了相应措施，搭建起了一个包括教育机构、医疗机构、科技文化体育机构、咨询指导机构在内的教育支持体系，为幼儿及其家庭营造了更为积极友好的社会环境。相比而言，在为儿童提供更有力的社会支持方面，我国的学前教育还存在需要改进和提升的空间。在一些地方，从硬件来说，儿童教育和游戏的空间、设备还不充足，公共服务和保护设施配备不齐全；从软件来说，社会对儿童主体性地位的重视不够，为儿童提供表达和参与的机会不足，网络环境也对儿童不太友善。
三、学前儿童权利“特殊、优先保护”的路径优化
学前儿童的年龄一般为3-6岁，学前教育阶段是他们从家庭保育向学校教育过度的重要时期，他们在身体、心理、情绪、沟通等方面处于特殊的“脆弱期”，需要来自外部的保护和支持。据此，《学前教育法》第十三条第二款规定：“学前教育应当坚持最有利于学前儿童的原则，给予学前儿童特殊、优先保护。”从文义解释和目的解释来看，“特殊、优先保护”的基本含义包括两个方面：其一是“优先”，即给予学前儿童不同于一般的保护、具有相比成年人更高优先级的保护；其二是“特殊”，即从学前儿童身心发展的实际情况出发，采取最有利于学前儿童的保护方案，包括针对不同儿童的特点采取个性化、差异化的保护措施。同时需要强调的是，给予学前儿童“特殊保护”“优先保护”并不是成人社会对未成年人的“怜悯”或“恩赐”，而是未成年人作为独立社会个体，成人社会包括国家对未成年人的责任与义务之应然要求。给予学前儿童“特殊、优先保护”，是政府、幼儿园、社会、家庭的共同责任。负有保护责任的主体需要坚持最有利于学前儿童原则，采取积极措施，全面保障学前儿童权利，促进学前教育普及普惠安全优质发展。
（一）以正义原则促进学前教育资源的更公平分配
罗尔斯在《正义论》里提出了正义的两个原则，前者主张所有人在基本自由上应该被平等对待，后者则要求任何差别化安排应对处于不利地位者更有利。学前教育作为公共服务，应当以公平作为首要政策取向，实现教育资源分配公平。在学前教育领域，基于正义原则，政府在学前教育资源的配置方面，既要把普惠性幼儿园的蛋糕不断做大，为全体学前儿童提供均等的入园学习机会，实现形式公平；同时还要采取针对性措施对弱势学前儿童群体予以特别照顾，促进实质公平。
第一，政府要积极承担普惠性幼儿园建设的主体责任。在推进适龄儿童“幼有所学、幼有所育”方面，普惠性幼儿园扮演着重要角色，直接关系到学前儿童受教育权能否平等实现。截至2023年，我国学前教育毛入园率为91.1%，虽然呈不断增长的势头，但还是有一些儿童无法入园接受学前教育，导致其在人生起步阶段掉队。在此背景下，各级政府需要加大对普惠性幼儿园建设的支持力度。根据《学前教育法》第二十三、二十四、二十五条的相关规定，公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为普惠性幼儿园，向社会提供普惠性学前教育服务。政府要积极利用财政性经费或者国有资产举办或者支持举办公办幼儿园，并对普惠性民办幼儿园予以支持。同时，政府要将普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划，并按照非营利性教育用地性质依法以划拨等方式供地。需要特别强调的是，平等是正义的核心要素，在公共资源配置中，政府对公办幼儿园和民办幼儿园要做到一碗水端平，禁止没有正当理由的差别化、歧视性对待。
第二，针对特殊地区和特殊儿童，政府要采取专门扶持措施，在教育资源供给方面予以适当倾斜。对于特殊地区的学前教育，国务院发布的《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》提出：“继续实施学前教育行动计划，重点补齐人口集中流入地、农村地区、欠发达地区、民族地区以及城市薄弱地区的普惠性资源短板，基本实现学前教育公共服务体系全覆盖。”据此，对于经济社会欠发达地区的学前儿童，政府需要通过资金、项目、人才等方面的专项支持，补齐普惠性资源短板，最大限度缩小学前教育的城乡、区域差距。对于残疾儿童，政府要通过调配学位、提供补贴、送教上门等方式，不断扩大适龄残疾儿童学前教育覆盖面，要根据联合国教科文组织《萨拉曼卡宣言》（The Salamanca Statement）提出的“全纳教育（Inclusive Education）”理念，督促和引导幼儿园实施融合教育，为残疾儿童在普通幼儿园就读提供更多机会。需要特别指出的是，在对特殊地区和残疾儿童的针对性倾斜中，政府不仅要关注幼儿园的硬件建设，更要关注教师队伍建设，对于欠发达地区的和从事特殊儿童学前教育的教师，应在职称、待遇方面提供特殊照顾。
（二）通过科学的评价机制引导幼儿园教学“以游戏为基本活动”
教育评价事关教育发展方向，它是一根指挥棒，有什么样的指挥棒，就会有什么样的办学导向。根据2020年中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》，教育领域要坚决扭转不科学的评价导向，克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾，从而不断提高教育治理能力和水平。具体到学前教育领域，为了扭转幼儿园“小学化”倾向，推动幼儿园以游戏为主开展教学，学前教育的评价模式需要进行改革和优化。《学前教育法》第七十四条规定国务院教育行政部门要制定幼儿园保育教育质量评估指南、省级教育行政部门要完善幼儿园质量评估标准和健全幼儿园质量评估监测体系，据此，有关部门应积极行使相关“标准制定权”，推动学前教育评价机制的优化。
第一，在幼儿园评价方面，要扭转“重结果轻过程、重硬件轻内涵、重他评轻自评”等倾向，设计科学的评价指标体系，构建公正高效的评价机制，以此引导和督促幼儿园不断提高办园质量。具体来说，教育部门可以组织各方面专家，制定更科学的幼儿园保育教育质量评估指南。评估内容可围绕办园方向、保育与安全、教育过程、环境创设、教师队伍等方面展开，将卫生保健、家园共育、空间设施等作为关键指标。在教育部评估指南的基础上，各地可以根据当地情况对指标进一步完善和细化，在评估机制上，可以采取第三方评估的方式开展，并将评估结果向社会公布，接受社会监督。
第二，在幼儿园教师评价方面，在坚持把师德师风作为第一标准的同时，要体现保育特色，引导幼儿园“以游戏为基本活动”实施教学。幼儿园教师与中小学教师的工作内容、教学方式存在较大差异，因此，幼儿园和教育部门制定的评价指标应该与幼儿教师的教育活动相结合，应该体现学前教育的特色。具体来说，“幼儿园教师评价突出保教实践，把以游戏为基本活动促进儿童主动学习和全面发展的能力作为关键指标，纳入学前教育专业人才培养标准、幼儿教师职后培训重要内容”。换句话说，评价幼儿教师的关键指标，在于考察其是否组织了科学的游戏活动，而这些游戏活动是否有效促进了孩子能力的全面发展。另外，从学前儿童身心健康发展角度讲，对幼儿园开展游戏活动的评价，要特别强调游戏活动应主要在自然环境中开展，而不是主要在室内，更不是主要在网络空间进行。一项针对4-7岁儿童的调查发现，自然游乐场所能够给孩子提供更丰富的语言交流环境，儿童会在此类环境下使用协商性的复杂对话，且能够促进其对科学和数学的自发性探索。
（三）提升数字时代学前儿童的数据素养
网络和数字时代的到来，让儿童的成长环境变得更加复杂。作为网络时代的原住民，现代儿童的生活已经离不开网络。“数字技术的创新以广泛和相互依存的方式影响着儿童的生活和他们的权利，即使在儿童自己不上网的情况下也是如此。”因此，对于学前教育而言，正确的态度是积极引导和加强管理，而不是简单的拒绝和堵截。在芬兰，根据《幼儿教育和保育法》规定，国家幼儿核心课程（The National Core Curriculum for ECEC）的学习目标之一就是培养幼儿的“数字能力”（Digital Competence）。对于这一问题，我国《学前教育法》第二十条规定：“面向学前儿童的图书、玩具、音像制品、电子产品、网络教育产品和服务等，应当符合学前儿童身心发展规律和年龄特点。家庭和幼儿园应当教育学前儿童正确合理使用网络和电子产品，控制其使用时间。”同时，国务院2023年通过的《未成年人网络保护条例》，在第二章专门规定了“网络素养促进”的内容，这为幼儿园、家庭的学前网络教育活动提出了要求，指明了方向。
第一，选择适合学前儿童的网络教育资源。网络教育资源是现代学前教育中不可缺少的内容，可以与现实教育资源形成呼应，提升教育效果。尤其对于欠发达地区来说，远程网络教育资源有助于弥补教育资源欠缺，缩小教育差距，促进教育公平。在学前教育中完全不接触和不使用网络数字教育资源，这在实践中既不可能，在理论上也不合理。但是，考虑到网络资源本身存在“数字风险”，在网络教育资源的选取和使用上，要特别注意内容的适当性和科学性，要与不同阶段儿童的身心发育相适应。教育部门、行业机构可以向幼儿园推荐高质量的网络教育资源，幼儿园根据儿童的身心发展和年龄特点进行谨慎选择，避免不当网络内容给儿童带来不利影响。
第二，合理控制网络和电子产品的使用。网络和电子产品具有让孩子沉迷的可能，所以要对其使用范围和使用时间进行严格控制。除了网络产品和服务提供者要根据《未成年人网络保护条例》建立防沉迷机制、设置未成年人模式外，幼儿园一定要对网络和电子产品的使用进行合理控制，避免过度使用，导致儿童产生依赖。简单来说，幼儿园的学前教育应该以现实游戏活动为主，以网络虚拟活动为辅，并且孩子的年龄越小，网络和电子产品的使用应该越少。同时，幼儿园要通过有效的沟通，引导和督促家长多带孩子开展户外活动，感受大自然，与他人进行面对面真实的交往，减少孩子对电子产品的依赖。
第三，最重要的是，面向学前儿童的网络和数字资源，应以培养儿童网络素养为目的，引导儿童在网络世界中保护好自己，以恰当的方式进行学习和交流。网络素养是每个个体在数字时代都必须掌握的信息化生存能力，对于低龄未成年人而言，最重要的就是网络上的自我保护意识和能力。“数字技术为实现儿童权利提供了新的机会，但也带来了这些权利遭到侵犯或践踏的风险。……应该支持家长和照顾者获得数字素养，并认识到儿童面临的风险，以帮助他们落实与数字环境有关的权利，包括受保护的权利。”因此，幼儿园和家庭要通过数字资源的合理使用，引导学前儿童初步形成网络安全意识、文明的网络行为习惯和防护技能。比如，要引导孩子在网络上注意保护自己的隐私和个人信息，要提高孩子识别和预防网络性侵害的意识和能力等。
（四）畅通家庭、幼儿园、社会沟通与协作，为学前儿童权利实现营造良好环境
学前儿童权利的全面保障，既需要幼儿园和家庭加强沟通，相互信任和开展协作，同时还需要全社会尊重儿童的权益，构建儿童友好型社区，建设儿童友好型社会。
第一，加强幼儿园与家长的制度化沟通，形成儿童权利保障的双向合力。一项关于家庭和幼儿园关系的研究提出了一种“爱之三角”模型，该研究指出，家长、儿童与从业者的“三角协同”是学前教育的核心，这种合力能为儿童构建安全基础，促进儿童全面发展。在芬兰，《幼儿教育与保育法》第二十条规定：“应当给予儿童的父母或其他监护人参与并影响其子女幼儿教育与保育的规划、实施和评估的机会。应当为儿童及其父母或其他监护人提供定期的现场机会，以参与幼儿教育与保育的规划和评估。”为有效保护学前儿童的权利，需要在幼儿园和家庭之间建立制度化的沟通机制，比如在幼儿园设立家长委员会，进行定期的对话和沟通，组织家长学校，对家长提供儿童教育的知识和技能方面的培训。通过沟通，在学前教育的目标上达成一致，认识到学前教育的根本任务不是简单的知识灌输，而是良好的品德、行为习惯和社会适应能力的训练，要防止和纠正学前教育“小学化”倾向，走出“成材教育”“智力教育”等误区。通过沟通，幼儿园要向父母传递“以生活为基础、游戏为基本活动”的学前教育理念，引导家庭尊重和保护儿童的自主性，学会关注儿童的兴趣和优势，鼓励儿童主动探究、交往，重视儿童的情感发展。通过沟通，要建立家长和幼儿园之间的相互信任，在孩子教育的重大问题上相互支持，形成合力。比如，在孩子的参与权问题上，很多家长会以孩子“不懂事”为由拒绝听取儿童的意见，并以爱的名义单方面作出违背孩子意愿的决定。在这种情况下，幼儿园教师作为专业的教育工作者，可以通过举办家长课堂、座谈会等形式，为家长提供相应的培训，指导家长在家庭生活中鼓励孩子勇敢表达意愿，参与家庭决策。在儿童利益最大化原则指导下，通过家长与孩子协商沟通，既推动涉及儿童利益事务的合理解决，又有效培养儿童的参与能力、权利意识和责任意识。
第二，通过社会各界合作，营造儿童友好型的社会环境。教育离不开生活世界，离不开受教育者所处的社会环境，“学校教育的最佳效果是：让所有的人热衷于从生活本身进行学习，并在生活过程中创造学习的各种条件。”以全面发展为目标的学前教育，既包括幼儿园内的课堂教育，还有幼儿园之外的实践教育。因此，在少子化的时代，全社会都有义务为孩子的权利实现提供支持和帮助，创造儿童友好型的环境。2026年，国家发展改革委、国务院妇儿工委办公室联合印发了《关于在全社会推进儿童友好建设的意见》，聚焦公共政策制定、公共设施建设、公共服务供给等方面，提出要完善常态化长效化建设机制，推动儿童友好建设迈上更高水平。儿童各项权利的实现，离不开社会的支持与配合，比如儿童游戏权。儿童游戏权是一项综合性权利，其实现和保障需要具备软件师资和硬件配备两方面条件，后者主要包括时间保障、空间保障、材料保障和卫生安全保障。就目前很多幼儿园的实际情况看，幼儿园的游戏资源还不是特别充足，从而限制了各类游戏活动的有效开展，在此背景下，公园、图书馆、博物馆、科技馆、少年宫等机构，就可以通过设置游戏区、举办主题游戏活动等方式，为幼儿园开展活动提供设施和空间，共同组织儿童游戏活动。
四、结语
联合国1959年发布的《儿童权利宣言》指出，大会发布这一儿童权利宣言的根本目的，在于让“儿童能有幸福的童年”。幸福的童年，不仅会让孩子健康长大，更重要的是，会让他们拥有爱和力量，能够乐观地走向未来，与他人合作并奉献社会，从而实现个体的“全面发展”。“儿童是权利的主体，而不仅仅是受保护的对象。”在学前教育阶段，让孩子拥有幸福的童年，就要坚持最有利于学前儿童的原则，把孩子当作主体而非客体，尊重孩子的各项权利，维护孩子的各种利益。《学前教育法》的出台，为学前儿童权利保障提供了规范依据和法律指南。幼儿园、家庭、社会和政府都应按照法律规定，认真对待学前儿童的各项权利，积极履行自己的保护职责，推动《学前教育法》的有效实施，让每个孩子在人生的最初阶段，都能接受良好的学前教育，获得个性和能力的全面成长，为未来的学习、生活打好基础和做好准备。同时，对学前儿童权利保障机制的探索，也会为未来教育法典中“学前教育”部分的制度设计和规范表达，提供可参考的实践经验。
（李红勃，中国政法大学钱端升学者、教授，教育法研究中心主任。）
【本文系国家社会科学基金重大课题“中国教育法体系构建研究”（项目批准号：25@ZD243）的阶段性成果。】
Abstract: Aiming at the all-round development of children, the Preschool Education Law of the People's Republic of China defines key rights of preschool children, including the rights to life safety, physical and mental health, respect and care, and equal access to preschool education. Currently, the protection of these rights faces challenges such as uneven allocation of educational resources, outdated educational concepts, insufficient social support, and emerging digital challenges. Measures should be taken to improve aspects such as resource allocation fairness, reform evaluation systems, strengthen online governance, and build child-friendly environments, thereby enhancing the protection of preschool children’s rights and achieving the goal of holistic development.
Keywords: Preschool Education Law; Preschool Children; Right to Play; Right to Participation
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