【内容摘要】民生保障的重要性并不必然使其成为一项独立权利。民生保障在规范形态上主要表现为国家对生存、生活与生计条件的持续保障义务，但既有的权利清单论证、受益权功能解释和不可分割性原则均难以充分说明其规范位置。关联论证改变了理解民生保障的方式，使其不再局限于“是否成权”的单一问题，而能够通过其与既有权利实现之间的关联，在权利体系内部获得新的规范阐释。关联论证以既有权利为起点，转向考察民生保障对既有权利实现的支持关系，具体表现为基本生活条件的保障性支持、社会风险管理的维持性支持和平等社会参与的改善性支持。关联论证并未赋予民生保障新的权利名目，而是将其理解为权利实现的制度性支持结构。这种支持结构需要在社会法等相关制度中逐步展开：首先，明确民生保障在法律中的体系性位置；其次，依据支持关系呈现层次化的规范效力；最后，在法律确认、行政实施和个案救济中转化为具体制度责任。

　　【关键词】民生保障  权利关联论证  制度性支持结构  社会保障义务

　　民生保障作为当代中国国家治理的重要议题，始终围绕人民的生存状态、生活条件与生命质量展开。社会保障是民生保障的基础性制度。近年来，新就业形态劳动者权益保护、职业伤害保障、残障者无障碍参与、困境儿童照护、青少年心理健康支持、住房保障、数字公共服务可及性等事项，持续进入社会领域立法及相关制度建设过程。这表明，民生保障已经不只是一般性的政策目标，而是日益转化为国家责任配置、公共资源组织和个体利益保护的制度安排。

　　但是，民生保障的规范难题在于这种重要性应当以何种法律形式表达。从实践形态看，教育、医疗、住房、照护、就业支持、社会保障和公共服务，并非仅凭个人提出请求即可实现，而有赖于国家持续创造条件、配置资源和组织实施。因而，民生保障首先表现为国家对人民生存、生活与生计条件承担的制度性保障义务。即使尚未形成明确的个人请求，这种责任也不会当然消失。而国家负有民生保障义务，也并不必然意味着一定有一项可主张的“民生权”与之相对应。若仅以国家义务解释民生保障，难以说明这种义务何以区别于一般治理责任和政策承诺，并取得相对于其他资源配置事项的规范优先性。若直接诉诸“民生权”等权利话语，又会面临内涵不清、义务不明和司法实现困难。因此，真正需要追问的是，民生保障如何在权利体系中获得规范意义？詹姆斯·W·尼克尔（James W.Nickel）提出的关联论证（Linkage Arguments）为回答这一问题提供了一条可能路径。关联论证不要求首先将民生保障确认为一项独立权利，而是考察其是否以及如何为已经获得承认的权利提供必要支持。据此，本文将论证重心从“是否独立成权”转向“如何支持既有权利的实现”，并以社会权等既有权利为参照，考察民生保障对既有权利实现的支持关系，进而揭示其作为权利实现的支持结构如何在社会法相关制度中展开。

　　一、民生保障的权利理论解释困境

　　既有研究主要从内容、功能和关系三个维度对民生保障进行解释：从内容上看，经济、社会及文化权利（以下简称“经社文权利”）依据所保护的利益内容，将劳动、教育、健康、住房、社会保障和文化生活等民生事项纳入权利清单；从功能上看，社会权则着眼于基本权利的受益权功能，强调个人可以请求国家积极作为、提供给付或制度条件的权利地位；从体系上看，“权利束”理论则通过不可分割性原则将民生保障超越单项权利的视角，强调不同权利之间相互依存、不可分割。但整体而言都难以揭示民生保障的规范位置。

　　（一）内容重要性不足以实现权利证成

　　民生保障广泛涉及就业、教育、医疗、住房、社会保障、文化等社会生活领域，在内容上与经社文权利具有高度相似性。二者都属于以特定生活领域或利益内容为基础、再发展为权利形态的“内容+权利”结构。从《经济、社会及文化权利国际公约》所列举的权利清单来看，民生保障确实与经社文权利存在明显的内容对应关系，表明了民生保障在道德议题上具有重要性。在这一意义上，学界提出“民生权”概念，试图以权利形式概括民生保障所承载的生存、生活和生计利益。有观点指出，民生权是“人们在保全自我、经营生计基础上实现幸福生活的权利”，这有力说明了民生保障并非单纯的政策福利或国家给付，而是具有鲜明的权利属性。但权利关涉内容的重要性并不等于权利证成的充分性。民生保障不仅包括最低生活保障、社会救助、医疗保障、住房保障等兜底性制度，也包括劳动条件改善、照护支持、公共服务供给、社会参与和风险预防等更广泛的制度安排。其内容越是广泛和重要，就越容易与健康权、受教育权、劳动权、社会保障权、平等权以及特定群体权利发生高度重叠。由此，权利分类理论和民生权概念能够说明民生保障的权利关切，但仅凭内容相似性和重要性，难以进一步明确其规范内容和权利边界。

　　事实上，将民生保障理解为某类权利的“内容集合”，最根本的困难在于难以解释其内部所包含的多元规范基础。比如，在德国的社会法典中就提炼出社会形成（Sozial Gestaltung）、社会安全（Sozialer Sicherheit）及社会正义（Soziale Gerechtigkeit）三重内涵。因此，单纯沿用“公民权利政治权利/经社文权利”的划分，或将民生保障归入某类权利，则难以说明其何以同时兼具福利、自由、公平与尊严等多重向度，更难以解释其为何在国家治理中表现为一种综合性的制度安排，而不仅仅是若干子权利的并列集合。传统人权理论中关于“公民权利政治权利/经社文权利”的分类，本身就带有强烈的历史与意识形态背景，并非纯粹基于权利性质的内在区分。联合国人权两公约的形成，很大程度上是冷战时期不同政治意识形态、经济模式，以及对权利可诉性和资源依赖性的不同判断所导致的结果。权利分类理论固然重要，但民生保障所面对的不只是权利归属问题，而是人的生存、发展、平等与尊严在制度层面的综合回应。

　　因此，将民生保障与经社文权利等进行内容上的比较，其根本目的在于呈现一种应然层面的道德关切。这也是国际人权法的核心关切所在，即教育、健康、住房、劳动、社会保障和文化参与等生活利益，是否应当获得普遍人权地位，以及缔约国为实现这些权利采取了哪些必要措施。这种国家履约进路，在国际人权指标体系中表现得更为清楚，即“从一国承诺对人权标准的接受（结构指标）到国家作为主要责任者为履行这些标准而作出的努力（进程指标），再到从权利拥有者的角度来对这些努力所产生的结果（结果指标）进行评估。”这里的分析对象并非某项权利在国内基本权利体系中的教义学性质，而是国家是否接受了相应人权标准，建立了必要制度、配置了相应资源并采取了现实行动，以及真正改善了权利主体的生活处境。

　　（二）受益权功能无法完全涵盖民生保障义务

　　相较于经社文权利主要依据所保护的生活利益进行内容归类，社会权理论更关注国家在权利实现中应当承担的积极功能。传统基本权利以排除国家侵害为基本结构，而社会权及其受益权功能则表明，个人在一定条件下可以请求国家提供物质给付、公共服务或者必要的制度条件。教育、医疗、住房、社会救助和社会保险等作为公民的积极权利，需要国家积极作为予以实现。受益权功能由此使国家从“权利的潜在侵害者”转变为“权利实现条件的提供者”，也为国家积极保障民生提供了重要的教义学说明。

　　但是，受益权功能无法完全涵盖民生保障义务。狭义受益权以个人请求国家提供特定利益为中心，通常以保障对象、给付条件和待遇标准已经得到法律明确规定为前提。例如，国家建立社会救助制度与个人依据既有制度请求最低生活保障，并非同一层次。前者涉及规划制度、配置资源、责任主体和具体运行，后者才是制度形成后的具体给付请求。即便个人不能直接请求国家建立某项制度，国家完善制度设计、保障基本生活条件的义务也不会因此消失。阿列克西虽然在广义上将保护性权利、组织与程序保障和狭义受益权都纳入受益权，但也承认保护性权利、组织与程序保障实际是客观法的内容。因此，如果将社会权条款理解为客观法上的国家目标，要求国家通过立法、财政和行政活动建立社会保障制度，那就不必然赋予个人给付请求权。这一解释更接近民生保障的制度形态，但国家目标本身具有开放性，往往只能说明国家应当积极作为，难以直接确定国家的保障内容、实现程度和义务边界。

　　在德国基本法语境中，社会权实现的讨论始终受“可能性保留”限制，正是这一张力的集中体现。社会权的实现受到公共财政、其他基本权利、民主原则和权力分工的制约，给付范围和资源配置原则上应由立法机关判断，由此产生的司法克制具有充分理由。即便不赋予民生保障以抽象、全面的司法请求权，也不能将其停留于政策目标或者政治承诺，因为二者都没有充分回答国家应当如何持续创造、维持和改善权利实现条件。权利与义务之间并不是简单的一一对应关系，而是会围绕权利所确保的基本利益不断生成防御、保护、组织、程序、救济和补偿等多重义务。即使考虑到财政可能性，某些民生保障义务在短时间内无法实现，也并不意味着国家义务就此“消失”了，而是会继续派生义务以促进国家不断履职，由此形成“义务之涟”（Wave of Duties）。因此，国家规划、财政预算和社会领域立法，可以将开放性的国家目标进一步具体化为阶段目标、实施责任和评价标准，从而使立法形成空间受到目标、程序和说明理由的约束。

　　除此之外，民生保障责任也不只是国家向个人交付某种利益。还包括不得破坏个人的基本生活条件，防止私主体侵害民生利益，消除制度中的不合理排斥，维持公共服务的连续性、可及性与可负担性。“民生权利不但应当是不受阻碍的消极权利，还必须是由国家予以帮助、支持的积极权利”。如果说政府对教育、医疗、住房、社会保障的供给体现了民生保障的积极义务面向，那么政府不得阻碍个人谋生，不得以断水、断电、断气、断暖等方式损害其基本生活条件，则体现了民生保障的消极义务面向。若仅以积极权利或受益权来定位民生保障，则无法完整说明其所包含的多重义务结构。

　　（三）不可分割性原则难以揭示具体关系

　　从权利形态看，民生保障还可以被视为“一束权利”（bundle of rights），即“民生权利并非单一的权利，而是包含多个权利、权能的权利集合”。相较于依据内容或功能的权利分类理论，“权利束”概念所依据的是不可分割性原则。其强调所有权利之间存在强烈的相互依赖关系，每个权利对于其他权利都具有双向的不可替代性，排除了以牺牲某项权利来保障其他权利的可能，并确认了各项权利在优先性上的平等地位。正因如此，不可分割性原则对于反对权利等级论，纠正片面重视某一权利，而忽视另一权利的立场具有重要意义。就民生保障而言，这一原则能够说明，教育、医疗、住房、社会 保障等民生保障内容与生命、健康、平等、参与和人格尊严等人权价值密切相关，共同构成人之尊严的重要组成部分。但这种说明更多是一种整体性承认，而非体系性建构。

　　因此，不可分割性原则往往被认为以一种扁平化的整体视角理解权利关系，从而遮蔽了不同权利之间在强度、方向和成立条件上的差异。实际上，人权之间的联系并非总是整齐划一的。不同权利之间的关联程度，会受到社会结构、制度环境、资源条件及实施水平的影响。若以一种无差别的整体视角来概括权利关系，便容易在强调“同一性”的同时忽略“差异性”。巴勃罗·吉拉伯特（Pablo Gilabert）也主张不能把权利关系停留在笼统的整体性宣示上，而应识别其中不同的支持形式与论证强度。实证研究也显示，不同人权之间的关系并不总是呈现双向性，各项权利之间的相关性程度存在明显差异，且不同国家对人权的尊重水平也存在显著且持续的分化。民生保障虽然与人的尊严、生存和发展密切相关，但其与不同权利之间的关系并不总是以同一方式展开。若仅以“不可分割”概括，便会把这种本来具有层次差异和情境差异的联系简化为一种抽象的相互依存关系。不可分割性原则解决的是，不同类型权利能否被区别对待的问题，它能够说明民生保障不应被排除在人权议题之外，却不能直接回答民生保障在权利体系中的规范定位。

　　由此可见，权利分类理论和不可分割性原则都能在一定程度上说明民生保障的权利属性，但均难以完成对民生保障规范位置的充分解释。更为重要的是，民生保障具有跨权利和跨主体的制度属性。例如，无障碍设施不仅是一项公共服务，也支持平等、行动自由和社会参与。这些民生事项均依赖立法机关、行政机关、地方政府、公共机构、国有企业及承担公共服务任务的经营者共同实施。此时，国家承担的不只是某项具体给付义务，而是保证整个制度支持结构得以建立、运行并产生实际效果的总体责任。因此，民生保障要从“是否成权”的自证路径转向“如何支撑既有权利实现”的关联路径。

　　二、既有权利是民生保障关联论证的起点

　　由于民生保障内容广泛、义务结构复杂，若脱离既有权利体系单独加以论证，便容易陷入“是否成权”的循环之中。关联论证的意义在于转换论证方向，不再追问民生保障本身是否构成一项独立权利，而是考察民生保障如何进入既有权利的实现过程。关联论证包含四个部分：其一，存在一项有待辩护（Defended Right）且具有争议的权利或制度安排；其二，存在一项或多项已被证明正当（或至少被广泛接受且相对无争议）的被支持的权利（Supported Right，亦下文所称“既有权利”）；其三，存在一个连接前提（Linking Premise），用以论证前者对于后者的实现具有不可或缺或重要的支持作用；其四，由此说明有争议的对象或有待辩护的权利应当获得承认和实现。

　　（一）既有权利是民生保障关联论证的前提

　　关联论证要求说明，一项有待辩护的权利或制度安排是否以及如何支持一项或多项已被承认的权利之实现。其背后的逻辑在于，如果一项存在争议的权利或制度安排不被承认或实现，另一项已被广泛接受的权利也将难以实现。这意味着，关联论证并不是从争议对象的道德基础直接推出其正当性，而是借助其对既有权利实现的支持作用，为前者提供规范理由。这对民生保障而言，尤为重要。民生保障并不是人权法上概念清晰且已获广泛承认的单项权利。若直接追问民生保障“是否成权”，往往会陷入概念建构；若仅仅强调民生保障“本身很重要”，又容易走向抽象的价值宣示。只有借助既有权利，民生保障才能以“关系证明”取代“自我证明”，从而进入权利体系的内部结构。

　　一方面，既有权利为民生保障提供了规范支点。关联论证强调，既然某项既有权利已获得承认，那么凡是对该权利的实现构成必要或强力支持的制度安排，也应当获得相应的承认。若实现A权利对实现B权利不可或缺，那么追求B权利的理由，同样构成追求A权利的有力理由。也就是说，被支持权利的重要性会在支持关系成立时转移到支持性权利或制度安排之上。另一方面，既有权利将论证引向具体的权利实现关系。关联论证并不满足于说明某项制度安排“与人权相关”，而在于它是否进入了既有权利的实现过程，并在其中形成了支持作用。吉拉伯特指出，与其将权利之间的关系理解为严格的“不可或缺”，不如考察某项权利或制度安排对其他权利实现所具有的支持作用。如果将发展权理解为不断改善个体福祉的权利，则可能使其范围无限扩张，甚至被批评为“通向一切的权利”。批评者也会质疑其不过是既有权利的总和，无法说明相对于既有权利的独立价值。民生保障面临的困境与此相似，若没有既有权利作为前提，民生保障的论证就只能诉诸概念自证或价值宣示。只有当论证转向既有权利时，其对既有权利实现的支持作用才能获得规范说明。

　　（二）既有权利在民生保障关联论证中的范围界定

　　关联论证中的“既有权利”，是指那些已经获得广泛承认、具有正当性且能够作为论证起点的权利。作为参照对象，“既有权利”必须同时满足两个条件：一是它本身已被证明正当，或至少被广泛接受且相对无争议；二是它的实现能够获得待辩护对象的支持。不过，既有权利的范围仍存在争议：如果将既有权利的范围界定得过于宽泛，关联论证便容易陷入抽象的整体关联。范围越大的权利，往往越需要其他权利提供支持，尤其是在论证一项权利对既有权利具有不可或缺时，便容易通过扩大被支持权利的范围来降低论证难度。通过相关性分析可以得出，不可分割性的定义特征并不适用于所有权利之间，这意味着不能将“既有权利”抽象地等同于整个人权体系。也就是说，真正存在强烈、双向、同步关联的，只是某些具体权利组合，而非整个人权体系中的全部权利。因而，关联论证中的既有权利，不能被理解为一个无限扩张的“整体人权”集合，而应当限定在那些与有待辩护对象之间存在较强实现关联的具体权利领域。

　　但既有权利的界定也不能过于狭窄。如果将既有权利压缩到最低限度、最低质量的实现状态，则可能削弱论证的解释力。以民生保障中的“住有所居”为例，我国公共租赁住房制度通过限定租金和准入条件，为城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和稳定就业的外来务工人员提供较为稳定的居住条件，是民生保障制度化的重要实践。如果将既有权利宽泛地理解为一切与幸福生活、个人发展有关的权利，公共租赁住房便可以被认为同时支持劳动、教育、健康、家庭生活、社会参与和人格尊严，关联论证由此容易扩张为民生制度与整个人权体系之间的抽象联系。反之，如果仅将既有权利理解为国家不得非法侵入住宅或者不得任意剥夺既有住所，公共租赁住房对困难群体提供可负担、可持续居住条件的作用，又会被排除在权利实现之外，降格为一般福利政策。实际上，稳定且可负担的住所不仅满足遮风避雨的最低需要，也构成个人维持基本生活、保存人格尊严并正常参与社会生活的重要条件。因此，关联论证中的既有权利，应当围绕权利实现所必需的基本内容加以界定，既不能扩张至所有可能改善生活的利益，也不能压缩为国家不直接侵害的最低消极状态。

　　因此，既有权利的确定并不以“内容相似”为标准，而应以“实现依赖”为标准。关联论证并不关心某项制度安排是否属于哪一类权利，而是某项已获得广泛认可且无争议的权利，是否在相当程度上依赖该制度安排所提供的支持。其所要揭示的不是概念归属关系，而是实现关系。若仅以内容相似作为标准，民生保障当然可以被纳入经社文权利，甚至与发展权、适当生活水准权发生重叠，但这种归类只能说明民生保障“像什么”，却不能说明民生保障为何对既有权利的实现具有规范意义。相反，只有当某项既有权利的实现会因民生保障义务的履行而获得持续、显著的支持时，该权利才能真正成为关联论证中的参照对象。若离开“实现依赖”，既有权利就会重新走向一种原则层面的宽泛设定，凡是与尊严、福祉或美好生活有关的权利都可以被纳入其中，结果反而削弱了关联论证的辨识度和说服力。因此，在民生保障的关联论证中，既有权利应被限定为那些与民生保障存在较强实现依赖关系，并在实现过程中需要制度条件、能力条件与参与条件支持的具体权利。

　　（三）民生保障所支持的既有权利类型

　　民生保障所支持的既有权利类型至少应当体现为三个层面。

　　一是与人的基本生存和人格尊严直接相关的权利，主要包括生存权、健康权、社会保障权、适足生活水准权等与维持基本生活能力直接相关的权利。这些权利本身已获得国际人权法抑或是国内法的明确承认，其实现也明显离不开教育、医疗、住房、养老、收入保障、公共卫生等基础性制度条件。民生保障最直接对应的，正是那些以维持生命、身体健康和基本生活为目标，并对制度供给具有较强依赖的既有权利。

　　二是与维持生计和未来发展机会相关的权利，主要涉及劳动权、受教育权以及与个体发展机会、能力提升和生活改善密切相关的权利。民生保障并不只维系最低生活需求，它还涉及就业支持、技能培训、托育服务、照护减负和公共服务可及性等事项。这些事项并不当然构成某项独立权利，但直接关系到个体能否进入劳动市场、改善生活条件和拓展未来发展机会。

　　三是与主体资格和平等参与相关的权利，如参与权、表达权以及与程序监督、公共评价和平等地位相关的权利。既有理论通常从权力分工出发，主张资源分配和社会给付应当主要交由立法机关决定。其理由在于，民生保障涉及公共财政、利益平衡和政策选择，法院既缺乏相应的民主正当性，也难以通过个案裁判统筹复杂的社会资源。南非的“格鲁特布姆案”（Grootboom）的最终结果充分说明了这一问题的复杂性，尽管南非宪法法院的法官宣称这一判决在世界社会权领域具有里程碑意义，但实际上它并没有真正造福涉案的九百多名穷人。直到生命的最后，格鲁特布姆女士依然住在一间简陋的小屋里。但是，将社会问题主要交由立法和行政机关处理，并不意味着受影响者只能被动接受制度安排。相反，民生保障能否准确识别真实需求、合理确定保障次序并取得实际效果，越来越依赖权利主体能否进入需求表达、方案形成、实施监督和效果评价过程。在格鲁特布姆案中，南非法院拥有发布结构性命令或监督命令的权力，可以要求政府制定执行计划，将计划提交法院和另一方当事人审查，并定期报告执行情况；法院、诉讼对方或者指定监督者均可参与监督。这表明，民生保障不只作用于物质供给和社会服务领域，还作用于个体能否在过程中表达需求、实质参与和监督评价，也即与主体资格、公共参与、平等地位相关的权利。

　　因此，既有权利不是从人权条约目录中机械挑选出来的，而是从当下民生保障对权利实现的实际作用中提炼出来的。换言之，既有权利的确定并不是为民生保障寻找外部“对应物”，而是为后续论证建立分析前提。一旦所支持的权利被确认，接下来便转向民生保障与这些既有权利之间的具体支持关系。

　　三、民生保障对既有权利的支持关系

　　民生保障对既有权利的支持，不能停留在抽象的“彼此相关”层面，而应具体考察其如何在主体的权利实现过程中发挥作用。有学者指出，社会法重新审视了传统私法中“抽象的人”的概念，认识到“具体的人”在经济、智力、能力、性别与年龄等方面存在的差异。民生保障的规范论证也不能以“抽象的人”为前提，而应回到具体的人及其所处的现实生活条件之中。正是在这些具体障碍和支持需求中，社会法为民生保障的关联论证提供了具体制度场景。然而，现实需求的存在不等于关联论证中的支持关系。关联论证将支持关系界定为一项权利对另一项权利的“运作或稳定性”所作的贡献。民生保障并非只要与某项权利价值相关，就当然构成支持关系，还必须说明其是否实质性改善既有权利的实现条件、降低实现障碍、提升主体实际享有权利的能力，或增强权利实现的稳定性和持续性。从其社会功能看，民生保障对既有权利的支持关系可以表现为保障性支持、维持性支持和改善性支持三个层次。

　　（一）基本生活条件的保障性支持

　　保障性支持是指民生保障通过兜底性、基础性和预防性制度安排，维持个体享有既有权利所必需的最低生活条件。一项权利支持另一项权利最基本的方式之一，是帮助后者应对那些反复出现、足以妨碍其实现的主要威胁或障碍。这里的“障碍”并不只是权利被否认或形式上被剥夺，更包括那些使权利长期处于低水平、形式化实现状态的现实障碍。事实上，贫困、疾病、失能、照护负担过重、居住条件恶劣、教育机会不足以及公共服务不可及，都会系统性地削弱个体享有受教育权、劳动权、社会参与权乃至平等权的能力。人的脆弱性是社会整体的民生建设难以回避的难题。

　　从社会法实践看，最低生活保障、社会救助、医疗救助、基本住房保障、义务教育和公共卫生服务等制度，正是保障性支持关系的主要载体。保障型社会权主要是保障公民的基本生存，从而提供满足其基本生存需要的物质和其他机会，由于保障型社会权以保障公民基本生存为目的，故其存在一个相对确定的、客观的给付标准，即满足公民的最低生存需要。在这个意义上，通常认为法律直接产生了公民的“原始给付请求权”（originäre Leistungsansprüche）。换句话说，公民可以直接要求政府提供某种物质资源。正如我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”但这一请求权仅具有“前社会法”的意义，也即只有在国家尚未建立具体社会保障制度时，个人才能直接依据基本生存保障要求国家创造实现权利所必需的条件。

　　一旦国家确立了某种公共利益时，问题就转向了对于这种公共利益的共享请求，被称之为平等权的“衍生给付请求权”（derivative Leistungsansprüche）。比如，在我国备案审查实践中，有的规范性文件曾规定因犯罪受刑事处罚人员不得享受最低生活保障政策，审查机关认为，最低生活保障是实施宪法有关物质帮助权规定的具体体现，属于民生保障的兜底性制度安排。而对于没有劳动能力、没有生活来源的各类人员，包括曾受刑事处罚人员中符合此类情况者，也应当属于城乡最低生活保障覆盖范围。这一权利内容看似是社会权的，实则完全可以由平等权推演出来。再如，有的地方性法规和地方政府规章规定，办理残疾人机动轮椅车登记应当具有本市常住户籍。但审查机关认为，残疾人机动轮椅车是对残疾人生活的必要保障，设置本市常住户籍条件在特定问题上形成不必要的差别性待遇，属于不合理限制性规定。民生保障中对公民最低生活的保障性支持，既包括对生活困难的事后补救，也包括通过维持最低生活条件，防止贫困、疾病、失能等进一步侵蚀既有权利的实现基础。残疾人机动轮椅车登记制度关系到残疾人的基本出行、日常生活和社会参与，若以户籍条件排除部分残疾人，便可能损害平等权、人格尊严以及残疾人平等参与社会生活的实现条件。由此，最低生活保障是社会法落实物质帮助权的兜底性制度安排，并为基本生活和人格尊严提供最低限度的实现条件。

　　（二）社会风险管理的维持性支持

　　相较于保障性支持主要面向最低生活条件，维持性支持则主要基于社会风险发生的可能性，并确保这一风险不会现实化为危险的生活状态维持。严格来说，风险与危险并非损害发生前后的两个阶段，而是对未来损害的不同归责方式。风险是由决策所带来的可能损害，危险则是被归因于外部环境的不利影响。疾病、工伤、失业、生育、失能、衰老和家庭结构变故等事件，对个体而言往往表现为难以自主控制的外部危险。但从社会整体看，它们具有一定的可预见性和群体规律性，可以通过公共决策、社会保险和公共服务转化为能够预防、分担和治理的社会风险。若缺乏相应的制度承接，便可能造成主体的健康受损、收入中断、照护缺失、劳动退出和社会参与能力下降，进而削弱既有权利的实现条件。维持性支持正是通过风险预防、风险分担和能力恢复三个相互衔接的环节实现。

　　首先，不同于传统社会法理论倾向于是对匮乏状态的事后补救，民生保障的维持性支持具有鲜明的预防性面向。诸如“疾病早筛早诊、新生儿先天性疾病筛查、适龄女孩HPV疫苗接种、孕妇产前诊断服务、重大慢性病筛查、校园周边安全保障”等民生事项，展现出通过制度安排改善现实处境、降低生活脆弱性的支持性关系。从基本权利功能理论看，权利实现既包括国家不得妨害的消极防御，也包括要求国家通过制度供给、组织保障和积极给付，为权利主体创造实际享有权利的条件。与最低生活保障等事后给付相比，预防性民生保障的作用在于将风险识别和干预环节前移，通过提前识别健康风险、降低安全隐患和强化日常防护能力，为个体及其家庭避免陷入更为严重的不利处境提供预防性支持。

　　其次，风险分担构成维持性支持的核心环节。社会保险、职业伤害保障、照护服务和特殊困难救助等民生保障制度，正是将个体难以独立承受的生活风险转化为社会共同承担的制度风险，从而维持既有权利实现所依赖的生活状态和能力基础。2025年人力资源社会保障部等九部门印发《关于扩大新就业形态人员职业伤害保障试点的通知》，提出从扩容省份、新增企业、扩宽行业三个维度推进试点扩围工作，并将出行、即时配送、同城货运等平台企业总体纳入职业伤害保障试点范围。这一制度旨在回应平台劳动者职业风险分担和劳动权益保护问题，使劳动权、健康权和社会保障权益在新就业形态中获得更明确的制度支持。相关司法案例也体现了这一点。在“某餐饮配送公司诉某保险公司责任保险合同纠纷案”中，法院认为，设置雇主责任险、第三者责任险等商业保险，目的在于分散新就业形态劳动者职业伤害和致第三人损害风险，保障劳动者及因劳动者执行工作任务造成损害的第三人，及时获得医疗救治或者经济补偿。

　　最后，能力恢复是维持性支持在危险现实化后的进一步展开。维持性支持并不满足于以金钱补偿，还需要通过康复、护理、辅助器具和就业支持，使主体恢复基本生活能力和社会参与能力。根据《社会保险法》第38条的规定，治疗工伤的医疗费用和康复费用、辅助器具配置费用、生活护理费、伤残补助金和伤残津贴等，按照国家规定从工伤保险基金中支付。这些项目分别承担不同的支持作用：医疗和康复费用直接支持劳动者恢复身体健康，辅助器具和生活护理维持其行动能力与日常生活，伤残补助和伤残津贴则缓解劳动能力下降造成的收入中断。在“冯某诉某物业公司身体权纠纷案”中，人民法院强调，处理涉及新就业形态人员职业伤害保障待遇与损害赔偿的案件时，应当充分考虑职业伤害保障的制度功能，并明确属于涉及身体、健康、生命权益等受到损害无法用金钱衡量的赔偿项目，不能以受害人获得一次性伤残补助金减轻或者免除第三人应承担的残疾赔偿金。二者均在于防止身体损害继续扩展为生活失序，并为劳动者重新参与劳动和社会生活保留现实可能。

　　因此，风险预防、分担和能力恢复并非彼此分离的制度过程，而是共同作用使疾病、工伤、失业、生育、失能、衰老和特别牺牲等社会风险不至于转化为健康权、劳动权、社会保障权及平等参与条件的连锁性退化。维持性支持所维护的并非风险发生前完全不变的生活水平，而是基本生活状态和权利实现能力的连续性。在此意义上，“社会法正是通过对不平等的社会关系实行区别对待和差异化调整，增强弱者与强者抗衡的力量，从而实现实质意义的平等和公平。”

　　（三）平等社会参与的改善性支持

　　改善性支持主要指民生保障通过能力提升、环境改善和公共服务可及，促进个体更平等地参与社会生活。没有实质自由，法律自由将在很大程度上失去价值。在公民实际上无法获得就业机会的情况下，法律保障其职业自由不被侵害并不具备太多意义。权利实现并不只是形式上不受侵害，更取决于主体是否具备实际进入社会生活、使用公共服务和行使权利的条件。民生保障对既有权利的改善性支持，正是通过提升个体理解、运用和享有权利能力和改善制度环境，使受教育权、劳动权、平等权、参与权，以及特定群体权利获得更具实效的实现条件。从我国《宪法》第42条至46条来看，其不仅规定了“公民有……的权利”，还规定了“国家发展/培养/帮助……”等内容，呈现出基本权利与国家目标相互交织的特征。这一规范结构揭示了权利实现的两重内涵：一方面，权利并非静态的法律资格，而需要转化为主体事实上能够选择、行动和参与的现实能力；另一方面，权利的实现依赖国家通过立法、公共服务、基础设施和组织程序创造必要条件。改善性支持所要解决的，正是形式上的权利资格与实际权利能力之间的落差。

　　首先，改善性支持通过能力建设和环境调整，降低主体参与劳动、教育、文化和公共生活的现实门槛，提高既有权利的实现质量。这集中体现为对特定脆弱情境的精准回应，使脆弱主体能够克服因年龄、身体状况、家庭结构、劳动形态或照护责任而产生的能力局限。认知障碍照护床位建设、孤独症谱系障碍儿童数字疗法、失独家庭综合保险、暖心哺乳微空间等民生项目，分别回应老年认知障碍者、孤独症儿童、失独家庭、哺乳期女性等群体在照护、康复、养老和劳动保护中的具体困难。这些制度安排并不必然创设新的独立权利，却通过“一般性能力支持”与“精准化场景支持”的差异化制度安排，改善处于不同生活位置的主体进入社会生活、享受公共资源的实际条件和现实差异。

　　其次，改善性支持的目的主要在于提高现有生活水平。这是在既有权利实现水平的基础上，持续改善主体的实际能力和制度环境，并防止已经形成的支持条件被任意削弱。《经济、社会及文化权利国际公约》第2条第1款要求缔约国采取适当措施，逐步实现公约所确认的权利。经济、社会和文化权利委员会指出，任何有意采取的倒退措施，都必须经过最审慎的审查，并且必须结合公约所规定的全部权利，在充分适用最大可用资源的背景下，充分证明其正当性。以随迁子女的教育问题为例，2025年在公办学校和享受政府补贴学校就读的随迁子女比例已经超过97%，比“十三五”末提高了11.2%。尽管存在不足，但从现状来看，改善性支持不仅使得进程指标持续提高，还使得随迁子女义务教育面临的全国性、普遍性入学障碍明显缓解，教育平权问题得到进一步改善。

　　最后，改善性支持还可以作用于权利实现的程序环境和运行条件。权利实现始终嵌入一定的制度环境之中。公共服务网络是否可及，基层治理体系是否能够持续回应需求，基础设施是否足以支撑日常生活，制度运行是否具有稳定性、连续性和可预期性，都会影响既有权利能否真正实现。情境的脆弱性指个体由于一系列的外在境遇而遭受的程度不同、性状各异的脆弱状态，这种脆弱性要求通过社会、政治、经济和文化制度改善脆弱人群处境。例如，2026年最高人民法院、中国残疾人联合会共同发布的《残疾人诉讼服务和多元解纷典型案例（第二批）》，就体现了改善性支持在权利救济环节中的具体展开。该批案例聚焦新就业形态残障者在交通事故、劳务报酬、消费维权、人身损害等与残障者生活密切相关的领域，并通过无障碍诉讼服务、心理疏导和联合调解等机制化解纠纷，改善权利救济和社会参与条件，增强残障者平等表达诉求、维护自身权利并参与社会生活的现实能力。与此同时，基层便民服务网络、天气监测预警能力提升、电动自行车消防设施加装、影像检查结果互认共享等民生事项，则通过改善日常生活和公共服务环境，提升健康权、适足生活水准权、社会保障权以及平等参与权的实现条件。

　　四、民生保障作为权利支持结构的制度展开

　　民生保障并不是以单一方式作用于既有权利的实现过程，而是依其制度功能形成保障性、维持性和改善性三种支持关系。尽管民生保障在内容边界、义务结构和救济方式上的不确定性，使其仍然难以被直接界定为一项概念清晰的权利，但关联论证改变了理解民生保障的方式。民生保障的规范意义不再取决于能否证明一项“民生权”的存在，而在于其能否作为制度条件，持续支持既有权利的实现。由此，进一步需要回答的是，民生保障作为权利支持结构如何在社会法相关制度中形成，并在实践中获得相应的制度定位。

　　（一）关联论证明确民生保障的体系性位置

　　尽管基本权利与国家目标在文本形态和直接效力上存在区别，但二者在规范意义和实践意义上却非完全分离。在基本权利的规范分析框架中，基本权利与国家义务的对应关系依然是其理论的出发点。只是这种对应关系，未必是一一对应的。因此，民生保障既可能对应社会权所强调的国家给付义务，也可能在客观法的角度下体现为一种制度性保障功能。事实上，权利和义务的对应性，本身就不是一个客观要素，而是一个人为的“归属”（Zurechnung）要素。换言之，它并非客观上引起和被引起的自然因果关系，而是通过政治或法律的评价性活动创造出来的联系。由此，立法者的价值判断就显得至关重要。民生保障即使最初仅仅表现为一种面向不特定主体的一般道德义务，也可能在立法者确定保障对象、责任主体、行为标准和实施程序之后，被具体化为客观法义务、行政职责乃至个人可以主张的法定请求权。对此，不能仅以个人能否直接提起诉讼作为判断基本权利规范意义的唯一标准，更不能把国家目标视为基本权利之外纯粹政治性的政策宣示。二者实为同一权利实现过程的不同规范侧面：基本权利确定国家行为所应指向和保护的主体利益，国家目标则要求国家通过制度建设使这些利益具备实现的可能。即“在现代宪法下讲制度性保障，更多的是在将基本权利作为个人权利保障之外，再将其作为制度而加以保障，最终的目的还是强化基本权利的实效性。”

　　关联论证正是在这一意义上，系统回应了既往权利研究中围绕单一权利、单一功能和单一请求权展开所造成的破碎化问题。它不再孤立地追问民生保障能否被证明为一项独立权利，而是考察民生制度如何与基本权利、国家目标及国家义务发生规范联系，从而把原本分散的权利条款、义务条款和制度规范置于同一权利实现结构之中。更为重要的是，这种规范上的联系又以基本权利实现对社会条件的依赖为现实基础。如前文所述，我国《宪法》第42至46条的规定，存在权利确认与条件创造相互配合的结构。这意味着，基本权利并非脱离社会条件即可自行实现的静态资格，国家目标也并非权利条款之外缺乏规范意义的政策宣示，而是共同构成民生保障的宪法基础，其目标直指权利的实效性这一核心问题。以残疾儿童受教育权为例，我国《宪法》第19条关于发展教育事业的国家目标、第 45条关于国家帮助残疾公民的规定与第46条受教育权，共同确立了国家保障残疾儿童平等接受教育的宪法义务。《教育法》和《义务教育法》从一般教育制度层面确定教育机会、政府责任与经费保障，《残疾人保障法》及《残疾人教育条例》进一步识别残疾儿童在入学、教学方式和教育条件方面的特殊需要。这些规范分别属于教育、残疾人保障、社会救助、公共设施和财政管理等不同领域，单独观察时，似乎只是招生规则、特殊教育、设施建设或者资金安排。但如果以民生保障为统摄，它们却分别作用于教育机会、主体能力、环境条件和经济负担，共同构成受教育权的制度支持结构，进而形成法秩序内部的功能协调与价值贯通。

　　因此，关联论证对于民生保障的意义在于，以民生保障这一共同价值为枢纽，将经社文权利、社会权以及分散于不同法律部门中的具体制度，统摄为具有内在一致性的规范体系。此时，经社文权利不再只是国际人权法上关于劳动、教育、健康、社会保障和适足生活水准的权利清单，社会权也不再局限于个人能否请求国家给付以及给付义务应受何种限制，而是进一步体现为国家通过立法、组织、程序和公共服务，持续创造、维持和改善权利实现条件的制度性责任。

　　（二）支持关系呈现层次化的规范效力

　　支持关系是民生保障关联论证内部真正承担连接功能的核心环节，可区分为强关联、弱关联、单向支持与双向支持等形态。这意味着，待辩护对象对既有权利的作用，并不一定都表现为单一促进关系，也可能表现为丰富后者的规范意义、增进主体对其权利的理解，或者构成后者得以成立和发挥作用的条件。因此，民生保障对既有权利的支持关系，在方向、强度与条件上均存在差异。

　　就方向而言，支持关系可能是单向关系，即R1→R2，也可能表现为双向关系，即R1↔R2。前者意味着一项权利或制度安排对另一项权利的实现具有支持作用，而后者意味着双方彼此提供支持作用。但在制度运行过程中，部分既有权利是通过反向促进民生保障制度的形成、调整和完善，进而产生反馈性的双向联系。例如，最低生活保障能够通过维持基本收入和生活条件，直接支持困难人员的健康权和社会参与权，但健康权本身并不会自动反向支持最低生活保障制度。只有当健康需求通过申请程序、意见表达、政策评估、行政复议或者司法监督进入制度运行过程时，健康权所保护的利益才可能转化为调整低保标准、完善医疗救助衔接或者纠正不当资格认定的反馈力量。由此形成的并不是最低生活保障与健康权在同一意义上的对称互应，而是民生制度首先为权利实现提供现实条件，权利主体再通过表达、参与和监督推动制度改善的循环结构。

　　就强度而言，支持关系既可能达到“不可或缺”的程度，也可能是“高度有用”或“一般有用”。前者意味着，如果缺少R1，R2的实现几乎不可能成立；后者则意味着，R1会显著提升R2的实现质量，但并不构成逻辑上或实践上的绝对前提。与此同时，这种支持关系的成立还具有明显的实施敏感性，存在相应的条件与限度。关联论证反对把所有权利关系都理解为系统范围的不可分割，因为支持关系会随着权利实现水平、制度环境与比较基线的不同而发生变化。一项权利对另一项权利的高质量实现可能极为重要，却未必对其低水平实现同样构成必要条件。例如，若仅从最低限度的“有学上”来理解受教育权，那么托育服务、心理健康和课后服务在逻辑上未必是不可或缺的，但从实质平等、可行能力和儿童利益最大化原则来理解受教育权的中高水平实现，这些条件就会变得极为重要。

　　从这一标准看，民生保障对既有权利的作用，更适合被理解为一种以单向支持为主、强度不等的条件性支持。对于直接关系生命、健康和最低生活，并对权利实现具有不可或缺意义的制度，国家负有较强的给付义务。法律在已经明确保障对象、给付标准和实施程序时，还可能形成行政机关的法定职责和个人请求权。而对于显著改善权利实现质量但替代性较强的制度，国家即便享有较大的裁量空间，但仍应承担持续行动、合理规划、平等配置、防止无正当理由倒退的责任。对于仅具一般促进作用的措施，其规范效力主要体现为政策方向和程序约束，不宜轻易转化为内容确定的个人请求权。在这个意义上，民生保障并不是取代既有权利本身，而是构成既有权利得以更充分、更稳定实现的重要支持结构。

　　（三）制度性支持结构在法律运行中的具体展开

　　民生保障作为权利支持结构的最终定位，应当回到社会权所蕴含的国家与公民关系之中。传统自由权主要以排除国家妨害为基本结构，社会权的实现则不能仅依靠国家不予干预，还有赖于国家建立制度、配置资源和组织公共服务。社会权由此使国家与公民的关系由单纯对抗转向防御与合作并存。不过，既有研究往往围绕国家应当给付什么、公民能够请求什么展开，容易将这种合作压缩为国家给付与个人受益的双向关系。关联论证则进一步表明，合作并不只表现为特定利益的交付，而是国家、公民及社会主体围绕既有权利实现，共同建立、运行和改善相应的支持条件。

　　首先，这种合作首先需要通过社会法获得稳定的规范形态。最低生活保障、社会保险、劳动保护、长期护理和特殊群体保障等内容，均需由法律明确保障对象、责任主体、给付标准、服务内容和实施程序。关联论证为立法形成提供了判断标准，即相关制度是否真正降低了既有权利的实现障碍，是否为生命、健康、劳动、社会保障和平等参与提供了必要支持。例如，我国《社会救助法》通过兜底救助和救助服务，为物质帮助权、基本生活和人格尊严提供制度支撑。当然，制度形成还应吸纳民生主体的需求表达。若保障对象、标准和程序完全由国家单向设定，便可能与现实需求相脱节。因此，低保标准调整、救助方式选择等事项，应通过基层立法联系点、听证、意见征集和易读化信息供给降低参与壁垒。我国各地正在开展的民生实事项目人大代表票决制，正是将群众需求表达、代表审议监督与政府项目实施相衔接的实践形式。

　　其次，法律上的制度确认还必须经过行政实施，才能转化为现实的权利支持。民生权有效实现需要由“赋权”“行政”“救济”及“协作”共同作用的立体式进路。例如，最低生活保障需要识别困难家庭的收入、财产和生活状况；社会保险需要完成参保登记、待遇核定和基金支付；长期护理和养老服务需要进行失能评估、服务匹配和质量监管。尤其是随着民生保障从最低生活救助向生活质量改善、风险预防和能力提升延伸，行政供给也需要从单一给付转向综合服务。同时，现代社会救助应从“物质填补”转向“物质+服务型协助”，通过需求调查、心理疏导、生活照料、就业培训等措施，协助受助者提升可持续发展能力，而不只是维持最低生活。这对于民生保障的行政落实具有普遍意义。

　　最后，个案救济并不是将民生保障直接转化为一项司法请求权，而是在既有制度范围内，维护民生保障对既有权利实现的支持效果。社会权可诉性不能一概而论，制度构建请求权通常不宜直接进入司法裁判，但实施请求权、给付请求权和救济请求权具有进入个案救济的可能。据此，个案救济并不是由司法机关替代立法和行政进行一般资源分配，而是在具体争议中维护已经法律化、制度化的民生利益，防止既有权利实现所依赖的生活条件和服务条件落空。2026年最高人民法院提出，将国家司法救助定位为做好涉诉困难群众救助工作、维护当事人合法权益的重要制度，并将其置于改善民生、健全社会保障体系的语境中理解。

　　民生保障的制度运行体现了国家与公民的功能互补，也具有鲜明的中国实践基础。事实上，我国民生保障的支持能力不仅来自税收和财政再分配，也来自发展规划、公共机构、基础设施、国有资本和国有企业提供公共服务的能力。尤其在能源、通信、交通、金融和基础设施领域，国家不仅能够补偿市场分配的不足，还能够通过公共投资和公共服务直接创造权利实现条件。因而，国家能力既构成民生保障责任的现实边界，也构成持续提高保障水平的事实基础。资源条件可以影响制度推进的速度和方式，但随着经济发展和组织能力增强，保障覆盖、服务质量和社会平等程度也应相应提高。

　　五、结语

　　民生保障的权利关联论证提供了一种从“归类式定位”转向“关系式定位”的解释路径。长期以来，权利理论往往围绕权利的确认与分类展开，关注的是哪些利益应当被承认为权利，以及如何在权利之间进行界分与排序。在这一框架中，尚未完成权利化的对象，往往只能在“政策”与“权利”之间徘徊，难以获得规范的理论位置。关联论证的意义在于，民生保障的规范价值不必完全依赖权利证成，而可以通过其对既有权利实现的支持关系来获得说明。由此，民生保障可以被理解为权利实现的制度性支持结构，并在社会法等相关制度中展开。通过这些制度，民生保障将国家义务、公共服务和主体能力连接起来，使既有权利从形式承认走向具体实现。“人权是一种美好理想，但同时又是一种具体的社会实践，是能够看得见、摸得着的真实感受。”正是在这个意义上，中国的民生实践也得以超出经验叙事本身，转化为对国际人权法中“权利如何实现”“国家何以承担义务”“制度安排如何获得人权评价”等问题的规范回应，从而为人权理论与实践提供一种新的解释路径。

　　（作者单位：西南政法大学人权研究院）

　　（本文转自华政法学微信公众号，全文已略去注释。）