摘要：2022年修订的《妇女权益保障法》新增规定，国家建立健全职工生育休假制度。2024年10月，国务院发布《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，要求完善生育休假制度，保障法律法规规定的产假、延长生育假、父母育儿假和陪产假等生育假期落实到位。对此，在全球化背景下，应统筹推进生育休假领域的国内法治与涉外法治，以应对日趋复杂的跨境劳动治理。在国内法上，应着重解决省级地方性法规立法层级低、延长生育假法律定位不明确、生育假期用工成本分担不合理等主要问题。同时作为国际劳工组织成员国，我国应加强研究《国际劳工组织章程》关于成员国实施国际劳工标准报告义务的规定，妥善应对履行该报告义务可能引起的挑战。我国加强在该国际机制建构领域的参与力度，可对全球劳动治理体系的形成产生影响，并借助该国际机制展示我国的法治进步和生育保护水平。

　　关键词：生育休假 国家立法 国际劳工标准 全球劳动治理

　　目录

　　一、引言

　　二、生育休假概念的使用及其制度内涵的学理分析

　　三、中国生育休假制度及其面临的主要挑战

　　四、生育休假国际劳工标准的实施及其国际法效力

　　五、国际劳工组织成员国的报告义务及可能面临的挑战

　　六、完善中国生育休假制度的建议

　　七、结语

　　一、引言

　　进入21世纪以来，我国人口形势发生了重要变化。低生育水平稳中趋降，人口结构性问题日益突出，表现为劳动年龄人口开始减少，人口老龄化速度加快。为适应我国人口与经济社会发展的新形势，党中央、国务院作出逐步调整完善生育政策、促进人口长期均衡发展的重大决策，先后实行单独两孩政策、全面两孩政策、三孩生育政策及配套支持措施。作为配套支持措施之一，生育休假政策开发与制度建设近年来得到快速发展。2021年6月发布的《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》）提出，为实施三孩生育政策，应完善生育休假制度，健全假期用工成本分担机制。为使该政策法定化，2022年《妇女权益保障法》在修订时新增规定，国家建立健全职工生育休假制度。2024年10月，国务院办公厅印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》（以下简称《若干措施》），要求各地完善生育休假政策，保障法律法规规定的产假、生育奖励假（延长生育假）、陪产假、父母育儿假等生育假期落实到位。为此，亟待解决相关省级立法层级低、延长生育假法律定位不明确、生育假期用工成本分担不合理等主要问题。

　　党的十八大以来，我国加强涉外法治建设，为实现高水平对外开放提供法治保障。其中，处理好国内法与国际法的相互转化与联系，以维护国家利益最有利的角度妥善完善相关制度是一个重要的方面。在此意义上，我国作为国际劳工组织（International Labour Organization）成员国，有义务依据《国际劳工组织章程》（以下简称《章程》）提交报告，并对履行该报告义务可能引起的挑战给予高度重视。国际劳工组织作为联合国专门机构，就全球劳动和社会保障制定国际劳工公约或建议书，对187个成员国的劳动和社会保障立法与实践产生重要影响。在当下跨境劳动治理日趋复杂的背景下，我国加强在该国际机制建构领域的参与力度，可对全球劳动治理体制的形成产生影响，并借助该国际机制展示我国的法治进步和生育保护水平。

　　有鉴于此，本文从国际劳工标准的视角对我国生育休假制度进行研究。在第一部分引言后，第二部分对生育休假概念的使用及其制度内涵进行学理分析，第三部分概述中国生育休假制度并分析其面临的挑战，第四部分研究生育休假国际劳工标准的实施及其国际法效力，第五部分探讨国际劳工组织成员国依据《章程》履行劳工公约和建议书报告义务及其可能面临的挑战，第六部分提出完善建议，最后是简短结语。

　　不过，在开始讨论前需要指出：其一，国际劳工标准专指国际劳工组织成员国政府代表、雇主组织代表和工人组织代表共同制定的法律文书，规定了关于工作中的原则和权利。这些法律文书或是劳工公约，或是建议书。申言之，国际劳工标准的表现形式有两个，劳工公约标准和建议书标准。在一些情形下，一项建议书先于同一主题的劳工公约通过；而在其他情形下，一项建议书与同一主题的一项劳工公约同时通过；不过，建议书也可以是单独的，即不与任何劳工公约相联系。与本文研究相关，第88届国际劳工大会在通过《2000年生育保护公约》（第183号公约）的同时，还通过了《2000年生育保护建议书》（第191号建议书），对产假分别设置了劳工公约标准和建议书标准。其二，第183号公约确立的生育保护劳工标准由多个具有详细条件的标准组成，具体包括适用范围、带薪产假期限、生育津贴及其筹资来源、就业保护与非歧视、健康保护等主要内容，本文仅侧重研究关于带薪产假立法的三项主要要求，即带薪产假假期、生育津贴及其筹资来源。因此无论在国际劳工标准意义上，还是在国家立法方面，仅关涉前述三项研究重点。其三，国际劳工组织通过第191号建议书确立了父母育儿假建议书标准。其四，国际劳工组织尚未建立陪产假劳工公约标准或建议书标准，仅在2009年国际劳工大会报告中指出，除产假和父母育儿假外，陪产假也可以使就业工人实现工作与家庭关系的平衡，并呼吁成员国制定适当的陪产假政策。其五，中国实行统一的多层次立法体系。全国人大及其常委会行使国家立法权制定法律。国务院根据宪法和其他法律制定行政法规。省、自治区、直辖市的人大及其常委会可以制定地方性法规。在中国多层级的立法体系中，各级颁布的立法文件具有不同的效力。就此而言，本文所指我国国家层面立法是指法律效力及于全国的法律和行政法规，省级立法则主要指省级地方性法规，其法律效力仅及于各自省级行政区域。

　　二、生育休假概念的使用及其制度内涵的学理分析

　　法律概念至关重要，它不仅是法律规范的基础，也是进行法律思维和推理的根本环节。为确定研究对象、界定研究范围，本文首先对生育休假概念的使用及其制度内涵作学理分析。

　　（一）我国对生育休假概念的使用

　　从我国实定法层面看，2022年修订的《妇女权益保障法》（第51条第2款）首次在立法上规定，“国家建立健全职工生育休假制度”，但未对生育休假作出具体界定或给出定义。因此，要实施《妇女权益保障法》关于生育休假的法律规定，应首先理解生育休假概念的使用范围及其制度内涵，这是建立和健全我国生育休假制度的基础和前提条件。就此，在对《妇女权益保障法》中的生育休假进行解释厘定研究范围时，应从体系化视角考虑以下因素。

　　首先，从我国现行法律规定看，国家层面立法《女职工劳动保护特别规定》《社会保险法》《劳动法》仅规定带薪产假制度（即国家法定产假）；根据《立法法》设定的省级立法权限和《人口与计划生育法》授权条款，省级立法规定延长生育假和父母育儿假；根据《立法法》设定的省级立法权限，省级立法规定陪产假。然而，《妇女权益保障法》规定的生育休假，不同于上述实体法上规定的任一休假种类。其次，我国法律法规虽然对产假、延长生育假、父母育儿假、陪产假作出规定，但没有对这些概念作出法律上的界定或定义。再次，2024年《若干措施》要求各地完善生育休假政策，保障法律法规规定的产假、延长生育假、父母育儿假和陪产假等生育假期落实到位。从语义解释的视角看，该文件要求完善和落实的生育休假包括产假、延长生育假、父母育儿假和陪产假。可以说，这是迄今为止国家政策对生育休假内容所作的最为权威的诠释。最后，国家卫生健康委员会官网发文认为，我国生育休假体系更加丰富，涉及产假（包括延长生育假）、父母育儿假和陪产假。这与国务院2024年《若干措施》保持了高度一致。据此，应对《妇女权益保障法》第51条第2款中的生育休假作扩张解释，既包括国家立法规定的带薪产假，也包括省级立法规定的延长生育假、父母育儿假和陪产假。

　　（二）国际学界对生育休假概念的使用

　　首先，“生育休假”（maternity-related leaves）这一概念，目前尚无普遍认可的国际法上的界定或定义。在国际劳工组织法律体系下，劳工公约或建议书均未使用“生育休假”概念，第183号公约使用产假（maternity leave）概念，第191号建议书使用父母育儿假（parental leave）概念。

　　其次，国际学界已形成一种相对来说被普遍接受的界定方法，即生育休假是指与生育相关的各种休假的统称，主要包括产假（maternity leave）、陪产假（paternity leave）和父母育儿假（parental leave），但具体休假种类在不同的法律体系下存在差异。产假由新生儿母亲专属享有，是指女职工在怀孕、分娩和产后依法享有的有工作保障的休假；在许多国家，产假包括产前假和产后假。陪产假由新生儿父亲专属享有，是在孩子出生时享有的时间较短的休假。父母育儿假是指新生儿母亲休完产假后或新生儿父亲休完陪产假后，由新生儿父母两人共同享有或其中一人享有的一段较长时间的休假，用来照顾和抚育婴幼儿。

　　这意味着，在国际学界，生育休假是指与生育相关的不同种类休假的统称，一般包括产假、陪产假和父母育儿假，这与生育休假概念在我国的使用高度一致。

　　（三）生育休假的制度内涵

　　基于以上分析，生育休假的制度内涵应从以下方面理解。第一，它具有相对性，这主要指产假制度，同时也可包括与生育相关的其他类型的休假，如父母育儿假和陪产假，它们均涉及假期期限、津贴水平和筹资来源这三项主要法律要素，但在不同的法律体系下存在差异。第二，在国际劳工组织法律体系下，生育休假的制度内涵体现为带薪产假劳工公约标准与父母育儿假建议书标准。第三，在国家立法层面，不同国家的生育休假制度的具体内涵有所不同，其各自权利内容和保护水平互有差异。在一些国家，如塞尔维亚，除提供产假、陪产假和父母育儿假外，还为养父母（adoptive parents）提供父母育儿假；而在德国，除提供产假和父母育儿假外，也为养父母提供育儿假，但并未实行陪产假制度；在中国，除提供产假、父母育儿假和陪产假外，还包括延长生育假。第四，在生育休假制度内，产假、陪产假和父母育儿假是各自独立的子制度，权利主体和待遇水平自成体系；但它们之间又存在联系，产假是最重要和不可或缺的构成内容，而陪产假和父母育儿假则是在产假基础上建立和发展起来的。第五，从权利主体及其各自保护目的看，产假适用于怀孕和休产假的母亲，是为了保护母亲和新生儿的健康以及为新生儿母亲提供工作保障措施，防止女性因怀孕和产假在就业过程中遭遇不平等待遇；陪产假适用于父亲照顾刚出生的新生儿和分娩后的妻子，是为了确保新生儿父亲分担家庭责任；父母育儿假由父母双方享有，用来照顾和养育婴幼儿。第六，由单一的产假发展成为由产假、陪产假和父母育儿假等构成的较为全面的生育休假制度，其关注的内容也从保护母亲和新生儿的健康与提供工作保障措施，扩大到家庭与职场中的性别平等、对养育子女责任的重新界定以及增进儿童福祉领域。

　　综上，生育休假制度应从相对的性质进行理解，在不同语境下可能包含不同的内容，其具体内涵应置于具体法律体系中予以确定，正确理解和全面把握生育休假的子制度构成的相对性对于完善生育休假制度至关重要。

　　三、中国生育休假制度及其面临的主要挑战

　　我国自20世纪50年代初实行带薪产假以来，目前已建立了以国家立法规定的带薪产假为主，省级立法规定的延长生育假、父母育儿假和陪产假为补充的生育休假法律制度。以下逐一讨论与这些制度相关的休假期限、生育津贴待遇水平与筹资来源，并统筹分析面临的主要挑战。

　　（一）国家层面立法规定的带薪产假

　　带薪产假是生育休假制度的主要构成内容。1949年中华人民共和国成立后，中国政府一直高度重视妇女的生育保护。1951年，国家通过《劳动保险条例》建立带薪产假制度。改革开放后，随着社会主义市场经济的建立和发展，中国通过相关法律法规对带薪产假制度进行调整和完善。目前，中国已建立了较为完善的带薪产假制度，相关规定体现在国家层面立法中，主要包括以下法律法规：《劳动法》（2018年修正）、《社会保险法》（2018年修正）、《女职工劳动保护特别规定》（2012年通过）、《妇女权益保障法》（2022年修订）。

　　上述规定显示，中国通过国家层面立法对带薪产假作出规定，它是《劳动法》和《女职工劳动保护特别规定》等所保障的一项权利，据此享有带薪产假是就业女性的一项法定权利，相关权利内容如下。其一，关于带薪产假期限，女职工生育享有98天产假，其中产前可以休假15天；此外，还对难产产假、多胞胎产假和流产产假作出具体规定。其二，关于女职工在产假期间的生育津贴及其待遇水平，对参加生育保险的，按照职工用人单位上年度职工月平均工资计发；对未参加生育保险的，按照女职工产假前工资标准由用人单位支付。其三，关于生育津贴的支付来源，已经参加生育保险的由生育保险基金支付；未参加生育保险的，由用人单位支付。换言之，我国国家层面立法规定的生育津贴支付来源有两种渠道：一是生育保险基金，二是用人单位。

　　（二）省级立法规定的延长生育假、父母育儿假和陪产假

　　1.省级立法规定的延长生育假

　　关于延长生育假的法律规定，最早出现在2001年通过的《人口与计划生育法》中，该法第25条规定，公民晚婚晚育可以获得延长生育假的奖励。2015年对该法进行修订时，将获得延长生育假的条件修改为“符合法律、法规规定生育子女”（第25条）。现行《人口与计划生育法》（2021年修正）保留了这一规定，即符合法律、法规规定生育子女的夫妻，可以获得延长生育假的奖励（第25条第1款）。然而，这一法律规定仅设立了基本制度，没有确立具体规则，需要制定地方性法规，对延长生育假创设权利义务规范，以实施上位法的规定。此外，《人口与计划生育法》（2021年修正）第34条也规定，该法规定的奖励措施如延长生育假，省级立法机关可以依据该法和有关法律、行政法规的规定，制定具体实施办法。因此，从立法性质上说，延长生育假属于《立法法》（2023年修正）第82条第1款第1项规定的地方性法规中的执行性立法，其目的是使上位法《人口与计划生育法》（2021年修正）第25条第1款的规定付诸实施。

　　由于上位法《人口与计划生育法》（2021年修正）第25条第1款对延长生育假的期限、津贴待遇标准和支付来源未作明确规定，导致各省级区域关于延长生育假的立法规定不一。有研究显示，截至2024年7月，全国有31个省级区域对延长生育假作出规定［其中30个通过修订各自地方人口与计划生育条例，西藏自治区通过印发《贯彻落实〈中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定〉的实施方案》（以下简称《实施方案》）］，其大致情形如下。其一，延长生育假普遍至少60天以上，其中15个省级区域延长生育假60天，其他省级区域延长生育假长短不一但均多于60天，如重庆市延长生育假80天，江西省延长生育假90天。其二，大多省级区域（24个）规定在延长生育假期间，工资照发（如广东省、山东省），这意味着津贴水平达到休假前工资的100%，由用人单位支付；6个省级区域（如上海市）规定生育假享有产假同等待遇，表明依据国家法定产假规则执行，对参加生育保险的，按照职工用人单位上年度职工月平均工资由生育保险基金支付，对未参加生育保险的，按照女职工产假前工资标准由用人单位支付，这也达到了休假前工资的100%；1个省级区域按工资原额的75%支付津贴，表明津贴水平达到了第183号公约规定的“不低于2/3”的标准。其三，有16个省级区域的延长生育假津贴由生育保险基金支付，其余15个省级区域由用人单位与生育保险基金共同支付或用人单位支付。上述分析显示，各省级区域关于延长生育假期限、津贴待遇及其支付来源的规定存在不同程度的差异。

　　2.省级立法规定的父母育儿假

　　关于父母育儿假，《人口与计划生育法》（2021年修正）第25条第2款规定，“国家支持有条件的地方设立父母育儿假”，这是国家立法关于父母育儿假的规定。然而，这一条款没有对父母育儿假期限、津贴水平和支付来源作出明确规定，因此为实施该条款规定，需要制定省级地方性法规对父母育儿假创设权利义务规范。故从立法性质上看，父母育儿假与延长生育假一样，也属于《立法法》（2023年修正）第82条第1款第1项规定的省级地方性法规中的执行性立法，需要根据本行政区域情况，在上位法规定的框架内进行具体规定。鉴于此，依据《立法法》和《人口与计划生育法》规定，各省、自治区和直辖市先后通过修订省级人口与计划生育条例或印发《实施方案》对父母育儿假作出具体立法规定。依据相关研究和最新发展动态，截至2023年底，31个省、自治区和直辖市已陆续设立父母育儿假，休假期限、津贴水平和支付来源相互之间有所不同。其一，就育儿假期限而言，大多省级区域为父母各自每年享有10天，但也有例外，如北京市5天、青海省15天。其二，就育儿假津贴及其筹资来源而言，绝大多数省级立法将休育儿假“视为正常出勤”照发工资或薪酬待遇不变，实质上由用人单位承担支付义务，待遇标准为假期前的100%。不过，仍有少数省级区域（如北京市和云南省）对其未做明确规定。

　　3.省级立法规定的陪产假

　　在中国，陪产假是由各省、自治区和直辖市通过省级地方性法规确立的（西藏自治区除外）。如1984年安徽省人大常委会通过的《安徽省实行计划生育若干规定》就对陪产假作出规定，对实行晚婚、晚育和只生育一个孩子的，如果夫妇双方不在一起工作，给男方20天照顾假（陪产假）。有研究指出，随着2012年《女职工劳动保护特别规定》将带薪产假增加至98天，各地加强了对生育妇女的立法保护。截至2014年，已有29个省、自治区和直辖市陆续通过修订本省人口与计划生育条例，对陪产假作出规定。随着2015年和2021年对《人口与计划生育法》的修订，开始陆续实行二孩政策和三孩政策后，31个省级区域进一步完善或建立陪产假制度（其中30个省级区域通过修订省级计划生育条例，西藏自治区通过《实施方案》）对陪产假作出规定，其基本情形可概括如下：一是期限从10天（如上海市）至一个月（如河南省）不等，大多数为15天（如北京市和广东省）；二是津贴待遇标准不同，但支付责任基本由用人单位承担，如上海市规定陪产假期间的工资按本人正常出勤应得的工资发给，北京市规定陪产假期间工资不得降低；三是由于国家立法对陪产假未作明确规定，各省级区域通过省级立法自主建立陪产假制度，致使陪产假在各省级区域之间存在较大差异。

综上所述，从制度构建意义上，中国生育休假制度已从单一的带薪产假制度发展成为由带薪产假、延长生育假、父母育儿假和陪产假这些制度构成的较为全面的生育休假体系。由于带薪产假由国家立法统一规定，延长生育假、父母育儿假和陪产假由省级立法或《实施方案》分别规定，这一现状不仅在整体上对生育休假制度带来挑战，而且相关子制度也面临不同程度的问题。

　　（三）中国生育休假制度面临的主要挑战

　　中国生育休假制度既包括国家立法规定的带薪产假，也包括省级立法（西藏自治区为《实施方案》）规定的延长生育假、父母育儿假和陪产假。从整个体系审视生育休假的三项立法要素，其面临的主要挑战涉及省级地方性法规立法层级低、延长生育假法律定位不明确以及生育假期用工成本分担不合理。

　　1.省级地方性法规立法层级低、保护水平互有差异

　　省级立法规定的延长生育假、父母育儿假和陪产假，各自假期长短不一，待遇水平和筹资来源也各有不同，造成以下困境。一是《宪法》确立了公民劳动权和一般平等原则的基础性规范，《劳动法》确认公民享有平等就业的权利，将宪法原则转化为法律上的权利。生育休假作为劳动保护的重要构成内容，包括了享有延长生育假、父母育儿假和陪产假的权利。然而，实践中，劳动者却因处于不同省级区域享有不同的劳动保护水平。这意味着由省级立法对延长生育假、父母育儿假和陪产假作出不同的规定，既不合理也不利于公平竞争。通过国家立法对其作出规定，是平等保护劳动者权利的要求。二是省级立法关于延长生育假、育儿假和陪产假的相关规定，在国际层面未得到充分体现，未能向国际社会展示我国生育休假制度的真实发展水平和在生育保护领域的法治进步。

　　2.延长生育假作为国家法定产假的延长存在立法缺陷

　　关于延长生育假，国家通过设定立法权限和立法授权，授权省级立法机关对延长生育假设立权利义务规范，目前面临的主要挑战是延长生育假法律定位不明，造成难以有效实施的困境。如2024年11月，我国各省级区域普遍延长产假至158天（98天产假+60天延长生育假）及以上，然而只有超半数省级区域生育津贴支付期限不少于158天，这意味着仍有少半数省级区域对延长生育假难以支付生育津贴。现阶段，主流观点认为延长生育假应被视为国家法定产假的延长。其主要原因可能是，在《人口与计划生育法》（2001年通过）对延长生育假作出规定时，国家立法建立的只有带薪产假制度，因此从体系解释的角度看，延长生育假好似只能是国家法定产假的延长。但在法理上它与国家法定产假有着实质的不同。一是法律渊源不同。延长生育假由省级立法规定，国家法定产假由国家立法规定。二是保护水平不同。延长生育假的期限、津贴标准及其支付来源通过省级立法规定，各省级区域之间存在差异；而国家法定产假为98天，生育津贴标准和支付来源均通过国家立法明确规定，在各省级区域适用统一标准。

　　对此，有必要通过国家立法对延长生育假的法律定位作出明确规定，同时设定在延长生育假期间提供的保护水平，但这些应结合国家法定产假在制度整体上进行考虑。可以说，如果在国家立法层面将延长生育假认定为国家法定产假的延长，那么中国法定产假期间的保护水平（如产假期限、津贴水平）将远高于其他国家的保护水平。

　　3.生育假期用工成本分担不合理

　　在生育休假制度中，津贴的筹资来源对该制度的覆盖范围和实施效果将产生重要影响，这关涉生育假期用工成本的分担。近年来，国家先后颁发政策文件高度重视生育假期用工成本分担机制的完善。如2021年《决定》和2022年《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》（以下简称《指导意见》）都提出，应完善生育假期用工成本合理分担机制，明确相关各方责任，保障生育假期待遇。

　　在现行制度下，关于生育假期的成本分担，实际上包括了由国家立法规定的产假津贴筹资来源机制和由省级地方性法规规定的延长生育假、父母育儿假和陪产假的津贴筹资来源机制两个层面的问题。第一个层面是国家法定产假制度的津贴筹资来源，主要体现在《女职工劳动保护特别规定》中，该规定第8条第1款明确津贴筹资来源有两种渠道：一是生育保险基金，仅支付参加生育保险的女职工在98天法定产假期间的生育津贴；二是用人单位，支付未参加生育保险的女职工在98天法定产假期间的产假津贴。第二个层面是省级立法规定的延长生育假、父母育儿假和陪产假制度的津贴筹资来源，共有三种：生育保险基金、用人单位、生育保险基金和用人单位共同支付。对这两个层面筹资来源机制，以下三个方面应予重视。其一，生育保险费由用人单位缴纳，职工个人不缴费。在制定2010年《社会保险法》的过程中，对于职工个人是否缴费曾存在争议。当时立法机关认为，职工个人不缴纳生育保险费，与原劳动部1994年《企业职工生育保险试行办法》是一致的，实践中也没有出现什么问题，因此《社会保险法》采纳了上述意见。其二，两个层面的筹资来源机制，在事实上造成了由用人单位承担缴纳生育保险费和支付生育津贴的全部责任。相关研究显示，从西方发达国家生育保险筹资制度发展看，经历了从政府和企业共同缴费到政府、企业和个人三方缴费的转型，政府都负担了相应生育成本。而我国生育保险筹资机制显示出政府财政的支持缺位。其三，从国际劳工标准视角来看，我国仅由用人单位缴纳生育保险费和支付生育假期津贴的筹资机制，与国际劳工组织提出的团结和集体责任筹资原则尚存有差距。

　　对于现行筹资来源机制，学界普遍认为用人单位成本负担相对过重是主要问题，并从不同的研究视角提出了不同的解决方案，如国家应承担相应的生育成本支付责任，从源头杜绝因生育假期成本分担引发的女性就业歧视；或对用人单位支出的生育保险费和直接支付的生育假期津贴进行补贴或减免；或改革由用人单位独自承担缴纳生育保险费的现行制度，以期实行由用人单位、个人以及政府三方缴费的共担模式；或是提升社会整体生育意愿，在用人单位、国家与雇员个人之间合理分配生育成本。本文认同这些基于不同立论的研究结论，因为从理论上讲，在社会保障领域，国家责任不仅包括建立起完善的社会保障制度，以保证公民享有社会保障权利，也包括国家须承担必要的财政投入义务。从实践看，将用人单位缴纳的生育保险费或直接支付的生育假期津贴置于用人单位整个运行制度下审视，它是用人单位成本负担加重的因素之一。从鼓励生育政策目的看，尤其是在三孩生育政策背景下，由用人单位全部承担生育假期津贴成本，很可能导致市场主体减少对女性的雇用或加重对女性的就业和职业歧视，不利于劳动力市场上男女享有平等对待，并很可能削弱生育支持政策体系的实施成效。但是，对于上述建议，应慎重考量选择并在国家层面整体解决。

　　四、生育休假国际劳工标准的实施及其国际法效力

　　国际劳工标准以劳工公约标准和建议书标准体现。一旦成员国批准劳工公约，该公约将对批约国产生拘束力，并为批约国设置国际法律义务。建议书则属于软法性质文件，对成员国不产生拘束力，其旨在为成员国政府的政策开发、立法活动和相关实践提供指导，以及为如何适用劳工公约提供更详细的指引。如前所述，在国际劳工组织法律体系下，生育休假的制度内涵既包括产假劳工公约和建议书标准，也包括父母育儿假建议书标准，主要体现在第183号公约和第191号建议书中。

　　（一）产假国际劳工标准及其实施

　　在国际法上，孕妇和哺乳女职工享有带薪产假的权利，是国际劳工组织生育保护公约确立的一项国际劳工标准，其目的是为了保护母亲和新生儿的健康和安全以及为母亲提供工作保障措施，以防止女性因怀孕和休产假而在就业中受到不平等待遇。

　　首先，第183号公约规定产假期限至少为14周，以确保有足够的休息和恢复时间。国际劳工组织研究报告显示，2021年，有184个国家提供法定产假，其中120个国家提供不少于14周的法定产假，符合第183号公约规定，其余64个国家提供不足14周的法定产假，尚未达到第183号公约规定的标准。

　　此外，第191号建议书建议成员国应努力将第183号公约第4条提及的产假期限延长至至少18周。这是为了保护母亲免受重返工作岗位的压力，因为重返工作岗位可能会对母亲和孩子的健康造成有害影响。2021年，有52个国家达到或超过了第191号建议书提出的至少18周的标准。

　　就我国而言，我国虽然尚未批准第183号公约，但2012年制定《女职工劳动保护特别规定》时，将带薪产假假期延长至98天（14周），达到了第183号公约规定的至少14周的国际劳工标准。如果按主流观点将延长生育假作为国家法定产假的延长，那么国家法定产假的期限将从98天延长到“98天+60天延长生育假”，这已远超过第191号建议书规定的产假天数。

　　其次，在产假制度中，生育津贴是生育女职工及其子女健康和经济保障的核心要素。第183号公约要求在产假期间提供生育津贴以便妇女能够养活自己和孩子，并对生育津贴待遇水平作出详细规定：（1）根据国家法律和法规或是以符合国家惯例的任何其他方式，向休产假的妇女提供生育津贴（第6条第1款）；（2）生育津贴水平，须保证妇女能以适当的健康条件和适宜的生活标准供养自己及其孩子，津贴数额不得低于该妇女产假前收入的2/3（第6条第2、3款）。这些规定显示，第183号公约要求批约国通过立法提供生育津贴，其待遇水平至少为产假前收入的2/3。

　　依据国际劳工组织研究报告，2021年，在184个提供法定产假的国家中，除巴布亚新几内亚和美国这2个国家外，其他182个国家都提供生育津贴。在这182个国家中，有163个国家符合第183号公约规定的至少“2/3”标准，其中123个国家按妇女产假前收入的100%支付；有13个国家低于妇女产假前收入的“2/3”标准；有6个国家提供生育津贴，但无法量化为产假前收入的百分比（比如统一费率或混合津贴）。

　　依据我国相关法律规定，生育津贴按照职工用人单位上年度职工月平均工资或女职工产假前工资计发，高于第183号公约规定的“2/3”国际标准。

　　最后，国际劳工组织认为，生育休假是一项公共产品（a public good），应通过集体责任提供。在此意义上，生育津贴的筹资来源对其覆盖范围和实施效果产生重要影响。国际劳工组织为设计和实施社会保障筹资机制制定了关键原则，即以国家的总体和首要责任、团结、可持续、平等和不歧视原则为指南，并通过有效的社会对话进行构建。这些关键原则体现在第183号公约确立的生育津贴筹资来源机制中：（1）应通过强制性社会保险或公共基金提供，或是以国家法律和惯例确定的方式提供（第6条第8款）。这项规定非常重要，它有助于避免对雇主造成双重经济负担（支付生育津贴和替代女职工工作的成本），进而消减妇女基于怀孕和产假的就业歧视，保护妇女在劳动力市场上的地位。既对用人单位也对职工提供保护，应是促进劳动力市场上男女平等的优先政策考虑。（2）没有雇主的明确同意，雇主个人对其雇用的妇女不承担任何此类津贴的直接费用的责任，除非：第一，在2000年通过第183号公约前，成员国的国家法律或惯例对此已有规定；第二，政府和有代表性的雇主组织与工人组织之后在国家一级达成了协议（第6条第8款）。这些规定构成了雇主支付生育津贴的特殊安排。换言之，该公约保留了雇主支付生育津贴的有限例外情形，允许雇主在前述两种情形下单独承担支付生育津贴的责任。（3）凡妇女达不到国家法律和法规所要求的为享受生育津贴而规定的资格条件，须有权享受社会援助基金的适当津贴——这取决于所要求实施的家庭经济情况调查的结果（第6条第6款）。

　　依据国际劳工组织研究报告，关于生育津贴筹资来源的国家立法呈现出以下态势：2021年，在提供生育津贴的182个国家中，117个国家通过强制性社会保险或公共基金支付，45个国家由雇主全额支付，20个国家由雇主和强制性社会保险或公共基金共同支付（混合型）。研究报告还显示，在上述117个通过强制性社会保险或公共基金提供生育津贴的国家中，有108个国家通过社会保险提供，有6个国家通过社会保险和公共基金共同支付，有3个国家通过公共基金（非缴费社会保障）提供。这意味着仅在少数国家，生育津贴是通过公共基金提供的。其主要原因在于，虽然通过公共基金提供生育津贴，使得休产假的妇女无论其缴费能力和劳动力市场地位如何都可以获得生育津贴，但此情形下提供的生育津贴通常以固定费率支付，且远低于通过社会保险提供的津贴水平，从而对收入较高的职业母亲施加了实质性的薪酬惩罚。相较之下，45个国家实行雇主责任筹资机制，没有以团结原则为基础，可能导致劳动力市场上对妇女的歧视。雇主，特别是中小型用人单位，可能不愿意雇用、留用或提拔育龄期妇女，因为这些雇主可能无力支付生育津贴，或者难以应对在产假管理方面面临的挑战（例如，安排休产假期间的员工替代或工作量分担）。而最常见的是基于国家社会保障立法中的缴费型社会保险制度提供生育津贴。社会保险缴费具有工资递延支付的作用，是一种符合团结、集体筹资和风险分担原则的社会和经济投资。

　　具体到我国，法律规定了两种资金来源：生育保险基金和用人单位。但在事实上造成了由用人单位承担缴纳生育保险费和支付生育津贴的全部责任，显示出社会团结原则与国家在此领域的责任缺位，与第183号公约第6条第8款规定存在差异。也就是说，完善国家法定产假用工成本分担机制是国内法与产假劳工标准之间衔接所应解决的主要问题。

　　上述分析显示，第183号公约确立的带薪产假国际标准，其实施在不同成员国存在较大差异。一是只有43个国家批准第183号公约，意味着这43个国家同时在产假期限、生育津贴待遇和筹资来源方面符合第183号公约规定的标准。二是有182个国家通过国家立法建立带薪产假制度，其中，120个国家提供不少于14周的法定产假，163个国家规定的津贴水平符合“2/3”标准，117个国家通过强制性社会保险或公共基金提供生育津贴，显示出这些国家的带薪产假制度在不同方面符合带薪产假国际标准。

　　（二）父母育儿假国际劳工标准及其实施

　　依据前述概念界定，父母育儿假发生在母亲产假或父亲陪产假结束后，其权利主体是父母双方，可由国家法律规定由双方自主分配休假时间或对双方的休假时间进行明确分配。其目的是进一步促进两性平等，使父亲和母亲能够平衡工作与家庭，改善妇女在劳动力市场的就业状况。父母育儿假的实行，加强了新生儿父亲在家务劳动和抚育婴幼儿方面的责任，同时显示出对男女平等和儿童利益的高度关注。

　　从国际劳工标准看，父母育儿假所体现的一项重要发展在于承认父亲参与一般家庭责任的重要性，以及家庭平等与工作场所平等之间的联系；就此而言，国际劳工组织通过制定建议书承认育儿假是父母双方分担家庭责任、承担抚养孩子责任的重要措施。《1981年有家庭责任工人建议书》（第165号建议书）和《2000年生育保护建议书》（第191号建议书）都包含有关于父母育儿假的建议。第165号建议书提出，在紧接产假结束之后的一段时期内，母亲或父亲应能在不失去其职位的条件下获得父母育儿假，并保有与此职位相关的权利；父母育儿假的天数以及享有的条件由成员国根据相关规定确立。第191号建议书提出，在产假结束后的一段时间内，孩子的就业母亲或就业父亲应有权享受父母育儿假。但是，关于父母育儿假的天数、津贴水平、筹资来源以及父母之间就育儿假的使用和分配等事项，建议书未作规定，而是交由成员国自行确定。根据这些建议，产假结束后，父母任何一方都应享有父母育儿假，并且其就业权利受到保护。

　　对于前述规定，需强调指出：第一，父母育儿假建议书标准为软法性质，对成员国不具约束力。第二，父母育儿假公约标准尚未建立，因此目前父母育儿假实际上主要体现于国家立法实践，同时，各国之间关于父母育儿假的规定存在较大差异。

　　依据国际劳工组织研究报告，2021年，有68个国家通过国家立法建立父母育儿假，其大致情况如下。其一，关于育儿假期限，有40个国家的育儿假超过1年，其中16个国家在1—2年之间，16个国家为2—3年之间，8个国家超过3年；其余28个国家的育儿假为1年或1年以下，最短的为阿拉伯联合酋长国，父母每人享有1周的育儿假。关于父母育儿假的使用，或是父母各自专属享有一定的休假期限，或是在父母之间转移使用，对此各国立法实践互有差异。其二，在提供育儿假的68个国家中，有46个国家提供育儿假津贴，其中18个国家的育儿假津贴不到休假前收入的2/3，9个国家超过休假前收入的2/3，19个国家无法量化为休假前收入的百分比（统一费率或混合津贴）。其三，关于育儿假津贴的资金来源，在46个提供育儿假津贴的国家中，有42个国家通过强制性社会保险或公共基金提供，在其余4个国家中，丹麦通过雇主和强制性社会保险或公共基金共同支付，而在希腊、阿拉伯联合酋长国和乌兹别克斯坦，由雇主单独支付育儿假津贴。从上述各国关于父母育儿假的规定看，父母育儿假一般时间较长，待遇水平略低于产假待遇水平，筹资来源主要通过社会保险或公共基金提供。

　　虽然我国主要通过省级地方性法规实行父母育儿假制度，但由于立法层级低，没有体现在国际劳工组织研究报告中。

　　五、国际劳工组织成员国的报告义务及可能面临的挑战

　　（一）基于《章程》的报告义务及意义

　　依据《章程》第22条，成员国应就其批准的劳工公约中各条款的实施所采取的措施向国际劳工组织提交报告。此外，《章程》第19条第5款第5项和第19条第6款第4项还要求成员国提交与尚未批准的劳工公约或建议书所订事项有关的法律及实际情况的报告，说明通过立法、行政措施、集体合同或其他方法，使该劳工公约或该建议书的任何条款得到实施或打算付诸实施的程度，并申述有何困难阻碍或推迟该劳工公约的批准或该建议书的实施。鉴于我国尚未批准第183号公约，本文仅关注国际劳工组织成员国依据《章程》履行未批准劳工公约或建议书的报告义务。

　　《章程》关于履行未批准劳工公约或建议书报告义务的规定有重要意义。首先，在一般意义上，国际劳工标准（体现在劳工公约和建议书中）被视为一种国际普通法（a kind of international common law），可资成员国政府利用并作为其立法指引来源，无论其当时的条件或发展阶段如何，它们都或多或少地影响了大多数国家的立法进程。申言之，无论是否批准劳工公约，成员国政府、雇主组织和工会在考虑新的政策、立法或在集体谈判过程中，都会从国际劳工标准承认的原则和规则中寻找指引。再加上国际劳工组织成员国具有普遍性，故这些价值和影响要远超过其固有的法律效力。

　　其次，《章程》为成员国设置的特别报告义务应高度关注，它是国际劳工组织对国际劳工标准的实施进行审查与评估的一种方式。特别报告义务即前文所述《章程》要求成员国就未批准劳工公约和建议书所订相关事项的法律与实践进行报告的义务。在国际法律体系中，赋予此类法律义务的授权机制颇为特殊——它授予国际劳工组织对成员国尚未批准的劳工公约所涉事项开展立法与实践审查的权限。尽管该规则有违国际法基本原则，即各国对约束自身的标准享有绝对自由裁量权，但学界普遍认为，此举系为实现成员国间的合作与协调而对国家主权作出一定让渡，契合责任分担的治理模式。

　　最后，依据国际劳工组织相关规则，成员国就未批准劳工公约或建议书提交的报告是“公约与建议书实施专家委员会”（以下简称专家委员会）对成员国适用国际劳工标准进行公正与客观的技术审查与评估的基础信息。也就是说，各成员国提交的报告是专家委员会审查工作的起点，其内容既包括已批准劳工公约也包括未批准劳工公约和建议书的实施。基于成员国提交的报告，专家委员会形成审查报告并在国际劳工组织网站上发布，虽不具有约束力，但其观点具有相当大的权威性，在大多数情况下得到成员国政府的接受，对许多方面产生影响。因此，未批准劳工公约和建议书的报告也应得到充分重视。

　　（二）我国履行未批准劳工公约或建议书报告义务的挑战

　　1.对报告义务的认识有待提升

　　首先，《章程》要求成员国就未批准劳工公约和建议书所订事项的立法与实践进行报告，其目的是为了督促成员国依据本国可能发生的实际变化，重新审查批准公约面临的障碍或采纳建议书的可能性，这意味着成员国应审查和评估国内相关法律与国际劳工标准的衔接程度。因此，无论是否批准劳工公约，国际劳工组织通过的劳工公约与建议书所订的所有事项都将置于国际劳工组织相关监督机制下，只不过监督的程度有所不同，未批准劳工公约和建议书仅适用专家委员会的审查机制，不适用申诉程序（representation procedure）和控诉程序（complaint procedure）。

　　其次，国际劳工组织理事会每年选定一项或几项未批准的劳工公约或建议书，要求成员国提交上述报告内容，但并没有固定的选择规则。有些公约被频繁选定，有些则不然。选择对未批准劳工公约提交报告，取决于该劳工公约主题在当时的重要性以及自前次审查以来在多大程度上情况可能发生了变化。对此，国际劳工组织理事会的一贯政策是优先选择有关保护基本劳工权利的公约。尽管如此，就第183号公约而言，仍应为履行《章程》第19条第5款第5项规定的报告义务做好基础性工作，明晰我国生育休假相关法律与国际劳工标准的衔接程度。

　　再次，前述分析表明，在本研究所涉的生育休假期限、津贴待遇水平和筹资来源方面，我国产假制度中的产假期限和津贴待遇水平均已达到第183号公约标准，主要差异在于用工成本分担机制。就此而言，近年来国家陆续颁发政策促进生育假期用工成本分担机制的建立和完善，在此背景下，国际劳工标准筹资机制应是一个务实的参照依据。

　　最后，实证研究结果显示，大多数国际劳工组织成员国倾向于在劳工公约通过后而不是批准后，根据劳工公约提高其国内标准，最大程度使国内法与国际劳工标准相衔接。我国也有相关实践，如2012年我国在制定《女职工劳动保护特别规定》时，参照第183号公约相关规定，将带薪产假假期从90天延长至98天（14周）。因此，在我国尚未批准第183号公约的情形下，如果国际劳工组织理事会要求履行报告义务，则需要重新审视我国相关制度与国际劳工标准的衔接程度，这是要在认识上解决的问题。

　　2.报告现有生育休假制度规定的挑战

　　首先，能否把“延长生育假”作为国家法定产假的延长进行报告面临挑战。第183号公约要求通过国家层面立法对产假制度作出规定。在我国未批准第183号公约的情形下，我国可选择通过国家立法对产假作出规定，也可以选择通过地方立法对产假作出规定。目前，我国通过国家层面立法对法定产假作出规定，但通过省级地方性立法对延长生育假作出规定，这一立法实践已产生以下困境。

　　如果国际劳工组织理事会依据《章程》第19条第5款第5项规定要求成员国就未批准的第183号公约进行报告，我国能否把延长生育假作为国家法定产假的延长进行报告面临挑战。依据我国主流观点，延长生育假可被视为法定产假的延伸；但实践中该制度属于省级立法范畴，延长生育假的期限、津贴水平和筹资来源均由省级地方性法规予以规定。这与第183号公约要求通过国家立法对产假作出规定的要求不符。而若不将延长生育假作为国家法定产假的延长进行报告，则不仅忽略了我国31个省级区域已实行延长生育假的事实，而且与我国将其视为国家法定产假延长的主流观点不符。有鉴于此，有必要明确延长生育假的法律定位，在法律上确认其作为国家法定产假的延长，以便未雨绸缪为履行《章程》第19条第5款第5项规定的报告义务做好基础性工作，统筹推进产假领域的国内法治与涉外法治，并可在国际场景中客观评价我国在产假领域的立法进步，即国家法定产假的期限将从98天延长到“98天+60天延长生育假”，这将远超第183号公约规定的产假天数。

　　其次，我国省级立法规定的延长生育假、父母育儿假和陪产假面临挑战。在中国现行立法体系中，通过《立法法》设定省级立法权限，通过《人口与计划生育法》对延长生育假和父母育儿假设定立法授权。据此，省级区域立法对延长生育假和父母育儿假设定权利义务，对休假期限、津贴水平和支付来源作出具体规定，这在中国立法体系中属于省级地方性法规中的执行性立法。

　　关于陪产假，我国国家层面立法对其未作明确规定。依据《立法法》设定的省级立法权限，各省级区域通过省级立法自主建立陪产假，它属于中国立法体系中的省级地方性法规中的自主性立法。

　　这一立法实践带来以下三个方面的挑战。其一，在国际法上，国家作为国际法主体是制定国际劳工标准（劳工公约和建议书）的主体，而国际劳工标准则是成员国之间进行比较来改进本国立法的基础。因此，我国省级立法规定的延长生育假和父母育儿假如何在成员国之间进行比较面临挑战。其二，由于国际劳工组织研究报告仅涉及国家层面立法，没有纳入各国地方立法内容，因此也没有体现我国省级立法关于延长生育假和父母育儿假的任何信息。虽然不应就此苛责该报告未纳入我国省级立法内容，但这确实忽略了我国生育休假的制度内涵、生育保护水平的提高、妇女人权进步和法治进步。其三，国际劳工组织没有建立陪产假劳工标准，陪产假是国家立法实践，但也被纳入国际劳工组织研究报告中以展示这些成员国的生育保护水平。基于前述提及的国际劳工组织研究报告的限定范围，中国省级立法关于陪产假的规定，也没有在该研究报告中得到充分体现，仅在一个统计表的注释中提及，称中国不存在国家立法规定的陪产假法定权利，但省级立法已对陪产假作出不同规定。

　　六、完善中国生育休假制度的建议

　　（一）从国内国际双重视角完善我国生育休假制度

　　如前所述，《妇女权益保障法》要求国家建立健全职工生育休假制度，对此应着重解决省级地方性法规立法层级低、延长生育假法律定位不明确、生育假期用工成本分担不合理等主要问题。同时，从国际法视角看，我国作为国际劳工组织成员国，依据《章程》承担就未批准劳工公约和建议书所订事项的立法与实践进行报告的义务，即我国在未批准第183号公约的情形下，仍应按国际劳工组织理事会要求报告与该公约或建议书所订事项有关的国内法及其相关实践。它意味着，与该公约或建议书所订事项相关的国内法及其实践将被置于国际劳工组织相关监督机制下，说明了国内法与国际劳工标准衔接的重要性。

　　在此意义上，国际劳工标准的灵活性、其作为基本标准的性质以及国家主义模式，使得主权国家在国际劳工标准的实施方面享有充分的自由裁量权，成员国可依据本国社会经济发展水平选择水平较高或较低的保护方式，逐步实施劳动与社会保障。鉴于此，完善我国生育休假制度，应符合中国价值观念和经济社会现实，将其置于我国已建立的国家、用人单位与个人的分工与合作机制框架下展开。具体而言，依据国际法原则，在尚未批准第183号公约的情形下，我国完全可以自主选择是否通过国家立法对产假期限、生育津贴待遇水平以及筹资来源作出规定，并可自主选择是否与该公约确立的劳工标准保持一致。劳工标准主要是一个国内法管辖事项。

　　（二）从体系化的视角完善我国生育休假制度

　　完善我国生育休假制度，应认真对待生育休假制度的体系性，从体系化视角全面把握中国生育休假制度的内涵非常重要，它是统筹考虑生育休假制度完善的基础。相关建议至少包括以下四方面的内容。

　　第一，应认识到，将延长生育假、父母育儿假和陪产假上升转化为国家层面上的法定权利具有现实可行性。从全球视野看，通过国家立法对不同类型的生育休假作出规定，是国际社会的普遍立法实践：其一，第183号公约要求通过国家立法对产假作出规定；其二，2021年，有182个国家提供法定带薪产假，68个国家提供父母育儿假，115个国家提供陪产假，且均是通过国家立法进行规定。于我国而言，各省级区域已确立了较为完善的延长生育假、父母育儿假和陪产假制度，将其上升为国家层面立法具有现实可行性，具体体现在以下方面：（1）立法基础：全国31个省级区域已通过省级立法或制定省级地方规范性文件（西藏自治区通过《实施方案》）对延长生育假、父母育儿假和陪产假作出具体立法规定，包括并不限于休假期限、津贴待遇及其支付来源；（2）制度基础：主要指生育保险，我国已经在全国范围内建立起相当完善的生育保险管理机制、生育保险经办机制、生育保险基金管理机构与生育保险监督机制；（3）实践基础：我国各省级区域已有实行延长生育假、父母育儿假和陪产假的相关实践。经此，由国家立法对其进行统一规定，对职工和用人单位提供平等保护，可显示根据劳工公约提高国内标准和劳动保护的力度。

　　第二，将延长生育假上升转化为国家层面上的法定权利，并明确其作为国家法定产假延长的法律定位。具体建议为：修订《女职工劳动保护特别规定》第7条，将“女职工生育享受98天产假”修改为“女职工生育享受158天产假”。换言之，将延长生育假作为国家法定产假的组成部分并将其纳入国家层面立法，期限可采用大多数省级立法规定的“60天”为宜，经此修改后的国家法定产假为“98天加上60天”，将远高于第183号公约规定的至少14周产假和第191号建议书规定的18周产假。同时删除《人口与计划生育法》第25条第1款关于延长生育假的授权立法条款和省级立法中关于延长生育假的规定。修订后的国家法定产假期间的津贴水平和支付来源应与现行带薪产假的津贴水平和支付来源保持一致。

　　第三，将父母育儿假和陪产假上升转化为国家层面上的法定权利。其一，修订《人口与计划生育法》第25条第2款，对父母育儿假进行详细规定，育儿假期限可采用多数省规定的“10天”，津贴按正常工资标准计发，相关费用由用人单位承担并照常支付。同时删除省级立法中规定的父母育儿假。其二，修订《人口与计划生育法》，新增关于陪产假的具体规定，陪产假可采用大多数省级立法规定的“15天”，津贴按正常工资标准计发，相关费用由用人单位承担并照常支付。同时删除省级立法中规定的陪产假。

　　第四，建立由国家和用人单位共同分担生育假期用工成本机制。生育休假制度的改革和完善，涉及各方主体之间利益的调整，对母亲和新生儿健康、就业保护、用人单位成本和人口结构等都将产生重要影响。2021年《决定》和2022年《指导意见》都要求完善生育假期用工成本合理分担机制。《人口与计划生育法》第27条要求国家采取财政、就业等支持措施，减轻家庭生育、养育等负担。这些意味着国家加大了进行必要的社会投资的力度，以保证作为生产力要素之一的劳动力的可持续发展。第183号公约关于通过强制性社会保险或公共基金支付生育津贴的国际劳工标准，意味国家应承担部分生育津贴支付责任。国际劳工组织通过《1981年有家庭责任工人公约》（第156号公约）对男女工人家庭责任予以承认，表明新生儿父母为生育子女付出的经济成本和生育机会成本（如照顾、养育子女的时间、精力，甚至女性暂时退出劳动力市场）可被视为生育成本不再纳入成本分担机制中，故应保持国家立法关于职工个人不缴纳生育保险费的规定不变，以此促进生育休假的落地实施和生育意愿的提升。

　　基于这些考虑，可通过对生育休假相关的权利义务关系进行调整，在现行生育假期用工成本机制中纳入国家责任，由中央财政承担部分责任，建立由国家和用人单位共同分担生育假期用工成本机制，具体建议如下。其一，对于修订后的国家法定产假（已纳入延长生育假），保持国家立法规定的津贴水平和支付来源不变，对用人单位缴纳的生育保险费和直接支付的生育假期津贴费用，由中央财政返还50%给予用人单位补贴。其二，对于省级立法规定的父母育儿假和陪产假，将其依据前述建议在国家立法层面进行规定后，对用人单位缴纳的生育保险费和因职工生育休假直接支付的津贴费用，由中央财政返还50%给予用人单位补贴。经此修订，享有国家法定产假（已纳入延长生育假）、父母育儿假和陪产假将成为职工的法定权利。

　　七、结语

　　处理好生育休假领域国内法与国际法的相互转化与联系，应加快促进国内法与国际劳工组织法律体系之间的衔接。这既是国内法治的需要，也是我国参与和影响国际劳工组织法律制度形成的需要，并可为全球劳动治理体系的完善提供中国方案。生育休假是一项复杂和综合的法律制度体系，本文仅探讨该制度的三项主要内容，即产假（包括中国语境下的延长生育假）、父母育儿假和陪产假的休假期限、津贴水平和筹资来源，未涉及其他相关问题，如适用范围、资格条件等。本文基于国际劳工标准视角，深入分析并厘清前述内容，并探讨制度衔接面临的挑战及其解决方案，以期为我国作为国际劳工组织成员国，立足本国国情进一步健全生育休假制度提供参考。

　　（作者：李西霞，中国社会科学院国际法研究所副研究员。）

　　（来源：本文刊载于《人权研究》2026年6月第2期。为方便阅读，文中注释已隐去。本文转自人权研究微信公众号。）