摘要：尽管《发展权利宣言》通过已近40年，但作为一项人权的发展权仍面临诸多质疑和挑战。2023年联合国人权理事会通过《发展权国际公约草案》，国际社会距离达成有关发展权的具有法律约束力的国际人权文件更进一步。该草案不仅对发展权的内涵与价值、权利义务关系等问题作出回应，还开创性地对补救措施、胁迫性措施进行了规定，并设立了独特的条约机构。虽然草案仍面临部分国家的反对，难以在短期内获得国际社会的普遍支持，但草案充分展现了发展权在国际层面的最新动向。对此，中国可充分发挥联合国人权机制的作用，通过推动发展权相关决议、深化与人权条约机构的互动、结合新议题新挑战，为发展权草案注入活力。

　　关键词：人权；发展权；《发展权利宣言》；《发展权国际公约草案》

　　一、问题的提出

　　1986年12月4日，联合国大会通过了《发展权利宣言》（以下简称《宣言》），确认了“发展权利是一项不可剥夺的人权，基于此项权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展”。2023年10月12日，联合国人权理事会通过“发展权”决议及其所附之《发展权国际公约草案》（Draft International Covenant on the Right to Development，以下简称《草案》），决定将《草案》“提交大会，供大会审议、谈判和随后通过”，并重申该公约的早日定稿和通过有助于发展权的落实。相较于《宣言》，《草案》由序言和5个部分组成，共计39条，对标联合国核心人权公约，对发展权进行了更为全面和清晰的规定，并设立了专门条约机构。

　　发展权在国际规则制定中进展缓慢，主要源于其长期以来受到的争议。这些争议得到了发展权既有研究的持续关注与深入探讨。例如，在发展权的内涵和价值方面，有研究认为，发展权仅是现有人权的集合，不仅无法对国际人权体系带来增益，还可能损害已得到国际社会认可的个人人权。相反观点则认为，发展权足以构成一项新的、独立的人权。发展权既是享受发展过程，也是享受发展成果的权利，其附加价值体现在为各项人权不可分割、相互依存的关系提供规则支持。在发展权的权利主体方面，有研究指出，不宜将国家作为发展权的权利主体，虽然国家确实享有一定权利，但这些权利不是“人权”。有研究指出，发展权不仅是个人对国家所主张的，也是国家对国际社会所要求的权利，国家以下的单位难以实际推动发展权的落实。对发展权的义务，有研究指出，发展权没有设立新的国家义务，团结合作与提供援助仅仅是道德义务而非法律义务，这也是全球北方国家普遍支持的观点。有研究则支持基于发展权设立国家义务，包括国家合作的义务，以发挥发展权在完善现有国际秩序中的积极作用。

　　对这些争议，《草案》在借鉴《宣言》的同时，以更明确的语言和具体的内容作出了回应，并对发展权的内涵、权利义务关系等关键问题进行了澄清。此外，《草案》还在提出补救措施、设立禁止胁迫性措施、建构条约机构等方面进行了创新，这些都是《宣言》不曾涉及的内容。然而，现有研究尚未对《草案》进行充分探讨与挖掘。因此，有必要对《草案》所呈现的发展权动向及其面临的挑战进行梳理，以充分发挥发展权在国际层面的价值，探索中国的因应之道。

　　二、《发展权国际公约草案》的改进与完善

　　《草案》在《宣言》的基础上，对发展权的定义作出了调整，对零散分布在《宣言》中的发展权义务予以集中阐释，使作为一项人权的发展权在权利与义务方面得到更加清晰的呈现。

　　（一）完善发展权定义

　　《草案》通过完善发展权的定义，明确发展权的权利主体是个人和人民，增加有关公民发展和环境发展的内容，肯定发展权作为一项独立权利的价值，以此回应了国家是否享有发展权、发展权的内涵是否仅侧重经济与社会发展，发展权是否仅为现有权利总和等问题。

　　1.明确发展权的主体

　　《草案》第4条第1款规定：“每一个人和所有人民都拥有不可剥夺的发展权，根据这项权利，他们有权参与、促进和享受公民、文化、经济、环境、政治和社会发展，这些与其他所有人权和基本自由不可分割、相互依存又相互关联。”该款明确将发展权的主体限定在个人和人民之上，作为对《宣言》的一种澄清。《宣言》全文曾使用过“人”“每个人”“人民”“人单独地和集体地”“国家”等不同措辞，在一定程度上造成了权利主体的混乱。尤其是《宣言》序言认识到“除了在国际一级努力增进和保护人权外，同时还必须努力建立一个新的国际经济秩序”，此种表达被一些学者理解为《宣言》暗指国家也是权利主体。此外，《宣言》中的部分规定仅突出了个体的“人”（human person），而未提及“人民”（peoples）。如《宣言》序言表示，“承认人是发展进程的主体，因此，发展政策应使人成为发展的主要参与者和受益者”；第2条第1款则规定，“人是发展的主体”。这使得集体的人民能否作为权利主体受到了质疑。

　　相较之下，《草案》第4条明确将发展权的主体统一为个人和人民（every human person and all peoples），这一表述在不同语境下仅存在细微差异。《草案》序言中的内容也被调整为“个人和人民是发展进程的中心主体，因此发展政策应使个人和人民成为发展的主要参与者和受益者”；第3条第1款则调整为“个人和人民是发展的中心主体”。此外，《草案》还删除了有关新的国际经济秩序的内容。唯一稍有不同的措辞出现在《草案》序言对发展目的的表述中，即发展目的是“使全体民众（entire population）以及所有人民和所有个人积极、自由和有意义地参与发展及其带来的利益的公平分配”。对此，《草案》评注解释道，“全体民众”一词并没有创造新的权利主体，其与《草案》第4条所载之权利主体为个人和人民并不冲突，该词也是对《2030年可持续发展议程》中不让任何一个人掉队原则的呼应。由此可见，《草案》不仅肯定了发展权是个人的也是集体的人权，还明确了国家并不是发展权的权利主体，只是权利持有人的代表。

　　2.丰富发展权的内涵

　　根据《宣言》第1条第1款，发展权规定“每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展”。《草案》第4条第1款在此基础上完善发展权定义，将权利内容调整为个人和人民“有权参与、促进和享受公民、文化、经济、环境、政治和社会发展”。此次改动不仅补上了“公民发展”，还新增了“环境发展”，表明发展权的内涵并非局限在经济、社会和文化方面。《草案》评注指出，完善后的发展权定义说明，公民发展无疑是发展权的一部分，因为人权的所有维度，无论是公民、文化、经济、政治还是社会，都与发展相关。“环境发展”的增加，则是起草者顺应时代需求、丰富发展权内涵的体现。对环境与可持续发展议题的关切，也体现在《草案》序言等部分的规定中，如序言表示“遵循《联合国宪章》的宗旨和原则，尤其是有关促成国际合作以解决属于经济、社会、文化、环境或人道性质的国际问题”“发展是包含公民、文化、经济、环境、政治和社会的全面进程”。这些改变基于起草者将环境因素融入对《联合国宪章》的理解，还将《斯德哥尔摩宣言》《生物多样性公约》《联合国气候变化框架公约》等文件纳入公约制定的考量之中。

　　除增加公民与环境发展外，《草案》还改变了发展的排序，这一调整在初始版本中尚未体现。《草案》初版虽然增加了“公民”一词，但整体表达仍为“经济、社会、文化、公民和政治发展”，即遵循了《宣言》第1条第1款将经济发展放在首位的排序。在讨论阶段，联合国粮食及农业组织（FAO）提出对此句中各项发展的排序应按照字母顺序这种更为现代的方式调整，并得到了起草小组的同意。这一调整应是起草各方就发展权内涵慎重思考的结果，正如起草小组表示，发展权的定义是整个草案的核心与灵魂，应尽可能地贴近《宣言》第1条第1款，这也是起草小组拒绝了其他若干国家与组织对此款修改提议的理由。《草案》最终确定的“公民、文化、经济、环境、政治和社会发展”排序传达了两个信息：第一，发展权突出强调的是各项人权不可分割、无分高低。发展也要协同进行，各种发展同等重要，不可偏废。第二，环境发展是发展权的一部分，环境危害和气候变化是实现发展权的阻碍，需要国际社会认真对待。此点展现了发展权的内涵会随着国际社会的发展而动态改变。

　　3.肯定发展权的价值

　　《草案》完善了发展权定义，明确了发展权作为一项独立权利的价值。根据《宣言》的定义，发展权意味着在经济、社会、文化和政治发展中，“所有人权和基本自由都能获得充分实现”（in which all human rights and fundamental freedoms can be fully realized）。这种表达方式，尤其是“in which”在英文字面上给人以发展权不是一项独立权利，而仅是“所有人权和基本自由”的集合的感觉。联合国首位发展权独立专家阿尔琼·桑古塔（Arjun Sengupta）对这一定义的分析，也无意间加深了外界对发展权的误解。桑古塔在报告中提出了对发展权的“矢量”理解（Vector Model），即发展权是由各种因素构成的矢量，这些因素包括食物权、健康权、受教育权和其他经济、社会和文化权利，以及公民权利和政治权利。其认为，矢量本身是一种人权，其下每个因素也是人权，发展权既是这些权利的集合，也是这些权利的组成部分。然而，这一论述却被错误地理解为发展权仅是涵盖一切的伞状权利、是一种对现有人权的简单集合，这种解读使发展权丧失了作为一项独立人权存在的意义。

　　因此，为了澄清发展权并非不具独特价值、囊括一切的“元权利”（meta-right）或“超级权利”、厘清发展权与其他人权的关系，《草案》将最后一句改为“这些与其他所有人权和基本自由不可分割、相互依存又相互关联”。此举澄清并突出了桑古塔对发展权理解之精髓，即矢量下的各因素相互依存，不能为了实现一项而损害另一项。该草案还专门通过第5条和第6条就发展权与其他人权的关系进行了规定，提出“所有人权，包括发展权在内，都是普遍、不可剥夺、相互关联、相互依存、不可分割和同等重要的”。《草案》评注表示，发展权对现有人权公约体系的附加价值就是为人权的相互依存和关联、不可分割提供了规范的基础，这意味着发展过程不能以损害其他人权作为代价，但《宣言》第1条第1款未能清晰地表达这层含义。2023年联合国发展权特别报告员的报告专门阐释了发展权的独特价值，提出“发展权体现了人权不可分割、相互依存并相互关联这一原则的实际应用”。由此可见，通过完善定义，《草案》下的发展权成为一项主体更清晰、内容更全面、价值更凸显的人权。

　　（二）明确发展权义务

　　《宣言》就国家义务的规定散落在若干条款中，内容宽泛模糊。相较之下，《草案》第三部分就发展权的义务进行了具体规定，不仅将国家以外行为体纳入义务主体、肯定了缔约国的域外义务，还承认并阐释了国家的“合作义务”，将国际公法下的互惠性融入人权条约。

　　1.扩充发展权的义务主体

　　《宣言》仅围绕“各国”的义务作出了规定，《草案》创新性地规定了国家以外行为体的义务。《草案》第7条先是规定，“所有自然人和法人、人民、群体和国家在国际法下负有不参与侵犯发展权的一般义务。”第9条则就国际组织的特定义务进行了规定。然而，国家以外的行为体在国际法下是否承担消极的人权义务并非没有争议。支持的学者认为，此类义务可从《世界人权宣言》和联合国“人权两公约”等国际文件中找到依据。如《世界人权宣言》序言表示，“颁布世界人权宣言，作为所有人民所有国家共同努力之标的……会员国本身人民及所辖领土人民均各永享咸遵。”联合国“人权两公约”的序言也提出“个人对他人及对其隶属之社会，负有义务，故职责所在，必须力求本条约所确认各种权利之促进及遵守”。1998年，联合国大会还通过了《个人、群体和社会机构在促进和保护普遍公认的人权和基本自由方面的权利和义务宣言》，肯定“个人、群体、机构和非政府组织可发挥重要作用、并负有责任保障民主，促进人权和基本自由”。《草案》第7条对消极义务的规定显然支持了此种观点。联合国发展权特别报告员也表示，“《发展权利宣言》没有提及其他行为体的义务和责任。然而，鉴于国际人权法是不断演变的，国际组织和非国家行为体在包括发展权在内的人权方面都负有独立的义务和责任。”

　　在这些非国家行为体中，《草案》专门就国际组织的义务进行了规定。这主要是因为《草案》效仿了《残疾人权利公约》的先例，并向国家和国际组织同时开放签署。根据《草案》第9条“国际组织的一般义务”，国际组织有义务“避免在知晓行为背景的情况下采取行动，援助、协助、指挥、控制或胁迫一国或另一国际组织违反该国或该另一国际组织在发展权方面可能具有的任何义务。”《草案》对国际组织的定义及其义务的规定借鉴了国际法委员会2011年通过的《国际组织的责任条款草案》。该文件第四章第14条至第16条分别规定了国际组织“援助或协助实施国际不法行为”“指挥和控制实施国际不法行为”和“胁迫国家或另一国际组织”的责任。此外，对于未签署或未同意受公约约束的国际组织，《草案》亦提供了将其行为提请条约机构的注意的机制支持。根据《草案》设立的报告制度，当其他国家或国际组织所采取的法律、政策或行为直接或足以对发展权的落实构成阻碍，缔约国可以在报告中就此情况进行阐述。无论这些国家与组织是否签署或加入公约，其均会被告知，其行为已被他国视为履行发展权公约义务的阻碍。

　　2.肯定发展权的域外义务

　　《宣言》下模糊的国家域外义务一直是发展权的争论焦点。对此，《草案》借鉴了《关于国家在经济、社会和文化权利领域的域外义务的马斯特里赫特原则》（以下简称《马斯特里赫特原则》），用更为具体的规定明确了国家的域外义务。《草案》第10条至第12条分别规定了缔约国尊重、保护和落实的义务，“尊重的义务”提出缔约国应避免剥夺或损害发展权的享有和行使等行为；“保护的义务”提出缔约国应采取措施确保其有能力监管的行为体不得在本国领土内外剥夺或损害发展权的享有和行使；“落实的义务”提出缔约国应单独或通过国际援助与合作采取措施，以期逐步增进发展权。其中，第10条“尊重的义务”虽未包含“领土内外”的类似表述，但《草案》评注明确表示，这并不影响缔约国应承担的域外义务，这种义务可从一系列国际文件中获得支持。如《联合国宪章》第56条所规定，“各会员国担允采取共同及个别行动与本组织合作”，以达成第55条所载之“全体人类之人权及基本自由之普遍尊重与遵守”之宗旨。联合国经济、社会及文化权利委员会在其第24号一般性意见中也对域外尊重、保护和落实义务进行了阐述，重申《经济社会文化权利国际公约》规定的义务“不限于领土范围或管辖范围”。

　　此外，《草案》对域外义务的理解采取了超越“有效控制”的“功能模式”（Functional Model），即域外义务不限于缔约国对域外领土或个人拥有有效控制的情况，而是拓展至缔约国行为可直接和可合理预见地对权利的享有带来影响的情况。该模式亦体现于《马斯特里赫特原则》之中。根据该原则第8条和第9条，域外义务包括“与因国家在其领土内外的作为或不作为，对领土外人权的享有带来影响相关的义务”；在“国家的作为或不作为对经济、社会和文化权利的享有带来可预见的影响的情况，不论在其领土内外”，国家都有尊重、保护和实现的义务。《草案》评注亦佐证了此种立场，其在解释域外义务时引用了联合国人权事务委员会就《公民及政治权利国际公约》作出的第36号一般性意见中对缔约国义务的解读，即缔约国有义务尊重和保护“包括位于缔约国有效控制的任何领土之外但其生命权仍然以直接和可合理预见的方式受到缔约国军事活动或其他活动影响的人”。该意见同样突破了“有效控制”的范围，转而将重点置于缔约国是否有能力对权利带来影响。

　　3.强调发展权的合作义务

　　根据《宣言》的规定，国家负有在确保发展和消除发展障碍方面相互合作、集体采取步骤制定国际发展政策等概括性义务。在此基础上，《草案》第13条专门阐释了“合作的义务”（Duty to Cooperate），包括国际合作的目标、国家应采取的措施等内容，为国际合作提供了详尽的规则支持。国际合作已被载于一系列国际文件，包括国际人权公约中，但其能否作为一项国家义务一直备受争议。联合国经济、社会及文化权利委员会曾在一般性意见中表示，根据《联合国宪章》第55条和第56条、国际法牢固确立的原则，以及《经济社会文化权利国际公约》自身的条款，“为发展以及因此为实现经济、社会和文化权利而进行的国际合作是所有国家的一项义务”。然而有学者认为，联合国经济、社会及文化权利委员会在该意见中所称国际法确立了国家有合作义务的原则并不成立，主张在国际法中是否已经存在（或几乎存在）一种合作责任是国际法律辩论中的一个争议，但提出这一原则不仅存在还牢固确立，则纯属夸张。对于《宣言》，其认为该文件只是再次说明，此种高尚的理念无法将一项联合国的宣言轻易转变为法律，甚至是准法律语言，也当然无法转变为牢固确立的国际法原则。《草案》恰恰是一次将《宣言》转变为国际人权法并以此确认国际合作义务的尝试。

　　《草案》不仅肯定和延续了《宣言》对合作义务的规定，还融入《联合国宪章》《经济社会文化权利国际公约》《残疾人权利公约》及其委员会的实践，以及联合国2030年可持续发展目标（以下简称SDG）和《亚的斯亚贝巴行动议程》的内容。例如，《草案》第13条第1款关于国际合作目的的表述，就借鉴了联合国《宪章》第一章“宗旨及原则”第1条有关人权的表述及第九章“国际经济及社会”下第55条的内容。《草案》第13条第2款下缔约国应单独和共同地采取“周密、具体和有针对性的步骤”的表述来自经济、社会及文化权利委员会对《经济社会文化权利国际公约》下国家义务的解释。第2款下缔约国应采取步骤，“包括在国际组织内部开展合作和与民间社会进行接触”的表达参考了《残疾人权利公约》第32条。《草案》第13条第3款有关发展融资及其他形式的援助和协助的规定来自《亚的斯亚贝巴行动议程》中有关“发展合作实效原则”的内容。《草案》第13条第4款以非穷尽式列举的缔约国应采取的行动，则对应了SDG.10“减少国家内部和国际之间的不平等”和SDG.17“加强执行手段，重振可持续发展全球伙伴关系”下的小目标。

　　三、《草案》的拓展与创新

　　除基于《宣言》核心条款作出的改动外，《草案》还在第三部分和第四部分就发展权的落实与监督作出详细的规定，不仅将发展权与事实上的平等、胁迫性措施等亟待解决的问题与挑战相关联，还设立了独立的条约机构，为发展权的实现提供了全面的规则与制度支持。

　　（一）规定“特定和补救措施”

　　《草案》第15条首次就“特定和补救措施”作出规定，肯定了对“发展权方面的事实上的平等”的追求，顺应了与发展权相关的硬法与软法所呈现的追求包容性、非歧视性发展导向。其中，特定措施/具体措施（Specific Measures）及类似表达可见于若干联合国核心人权公约。如《残疾人权利公约》第5条第4款规定，“为加速或实现残疾人事实上的平等而必须采取的具体措施，不得视为本公约所指的歧视”；《消除对妇女一切形式歧视公约》第4条第1款规定，“缔约各国为加速实现男女事实上的平等而采取的暂行特别措施，不得视为本公约所指的歧视”。这种措施通常指为促进特定群体事实上的平等而采取的积极措施或扶持措施，涉及提供或维持某些有利于此群体的优惠。如残疾人权利委员会表示，具体措施则意味着给予残疾人比其他人更优惠待遇，以解决残疾人在历史上和（或）系统性地得不到行使权利的好处的情况，支持增加高等教育中残疾学生人数的方案就是一个例子。

　　《草案》在特定措施的基础上，还首次提出了“补救措施”（Remedial Measures）的概念。就“特定措施”与“补救措施”的区别而言，《草案》评注表示，前者针对的权利持有者（个人和人民）及其代表（国家）并非一定因遭受不公才处于不利地位而需要此类措施，如儿童的脆弱来自年龄，某些国家的脆弱来自自然灾害。补救措施的提出旨在强调，部分个人和人民，及其国家的处境正是源于历史上的不公和边缘化，如土著人或最不发达国家的脆弱来自殖民历史。“补救措施”体现了《草案》对历史不公和边缘化所导致的发展权不平等问题的立场，凸显了国家在保障个人和人民平等实现发展权方面的重要性。国家虽非权利持有者，却可能因为历史等原因无法为个人和人民的发展权提供保障，因此国家间的不平等也是发展权的阻碍。

　　《草案》第15条第2款以非穷尽列举的方式提供了5种可采取的特定和补救措施，并采用了传统人权法领域之外的措辞和内容，这些措施体现了发展权与国际贸易和金融、气候及环境等领域的交集。如措施中的“提供特殊和差别待遇”来自世界贸易组织法，“承认并尊重共同但有区别的责任和各自能力”来自有关气候变化的公约与文件。列举的5种措施并非强制性要求，缔约国还可采取其他符合公约规定的措施，但应通过“相互商定”的国际法律文书、政策及做法加以确定，而不是由措施提供者单方决定。《草案》评注表示，从发展权的角度来看，这些措施既不是施舍也不是特权，而是这些国家得以落实发展权的前提。

　　除第15条外，《草案》还对妇女和女童、土著人民、农民及农村地区其他劳动者作出了规定，体现了对脆弱和边缘群体需求的关注。其中，第16条第2款“性别平等和赋权妇女和女童”提出，缔约国应“依照国际法规定的义务，确保实质性的男女平等，并应采取措施，包括通过立法措施和酌情采取暂行特别措施，消除对妇女和女童一切形式的歧视，确保她们充分和平等地享有发展权”。此措辞明显旨在与《消除对妇女一切形式歧视公约》相契合，并再次重申了消除对妇女一切形式歧视委员会所持之“缔约国有同时确保法律上和事实上平等，及暂行特别措施是实现事实平等的合法和必要战略”的立场。

　　（二）禁止胁迫性措施

　　如果说特定和补救措施旨在积极营造一个有利于实现发展权的环境，禁止胁迫性措施则是通过消极方式避免发展权遭受侵犯。《草案》第14条有针对性地对胁迫性措施/强制性措施（Coercive Measures）作出了规定。根据第14条第1款，“违背国家主权平等、国家自由作出同意的原则或适用的国际法原则，使用或鼓励使用经济或政治措施或者其他任何类型的措施，包括单方面使用此种措施，胁迫一国，使其在行使主权权利时有所屈从，构成对发展权的侵犯”。虽然《草案》第10条关于缔约国“尊重的义务”已暗含了对胁迫性措施的禁止，但鉴于此类措施对发展权造成的负面影响，第14条第2款特意规定“缔约国应避免采取、维持或实施第1款所述措施”。当然，此条并不限于“单方面强制性措施”，两个或多个国家，或通过国际组织采取的此类措施均被包括在内。

　　《草案》对胁迫性措施的规定回应了联合国大会和人权理事会在此领域的一系列决议与文件。2025年6月16日，联合国大会通过决议宣布“12月4日为反对单方面强制性措施国际日”，该决议“敦促各国不采取、不颁布、不实行任何不符合国际法和《联合国宪章》、阻碍或以任何其他方式有损各国，特别是发展中国家全面实现经济和社会发展的单方面经济、金融或贸易措施”。2025年4月2日，联合国人权理事会以28票赞成（包括中国）、16票反对和3票弃权再次通过“单方面强制性措施对享受人权的不良影响”决议，强调单方面强制性措施和立法以及次级制裁有违国际法、国际人道法、国际人权法、《宪章》以及关于国家间和平关系的规范和原则，重申此类措施是落实《发展权利宣言》和《2030年可持续发展议程》的主要障碍。联合国单方面强制性措施对享受人权的不良影响问题特别报告员阿莱娜·杜晗（Alena F. Douhan）等人权专家也指出，单边制裁构成对人权，尤其是发展权的侵犯。此类制裁不仅会影响到目标国和制裁国的个人与企业，其溢出效应也会波及世界其他地方，对发展中国家带来严重的域外影响。

　　即便如此，胁迫性措施，尤其是单边经济制裁仍被视为法律的灰色地带，欧美等发达国家与发展中国家在此议题上的立场明显呈割裂状态。面对种种争议和不确定性，《草案》评注明确表示，胁迫性措施具有“一般非法性”，不仅有违《联合国宪章》，也有违联合国“人权两公约”所载之自决权。在措辞方面，《草案》第14条第1款选择借鉴国际社会“已形成共识并长期存在的表达”，即联合国1968年的《禁止使用军事、政治或经济压力强迫缔结条约宣言》和1970年的《关于各国依赖联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》。第14条第2款下缔约国应“避免采取、维持或实施”胁迫性措施的表达则借鉴了联合国人权理事会“单方面强制性措施对享受人权的不良影响”决议的用语。2025年的同名决议也敦促“所有国家停止采取、维持、执行或遵守不符合国际法、国际人道法、《联合国宪章》以及关于国家间和平关系的规范和原则的单方面强制性措施，尤其是有域外效力的单方面强制性措施，这种措施给国家间贸易关系制造障碍，从而妨碍充分实现《世界人权宣言》和其他国际人权文书规定的权利，尤其是个人和人民的发展权”。《草案》对胁迫性措施的规定指明了此类措施与发展权之间的关系，为此类措施的非法性提供了依据。

　　（三）设立条约机构

　　《草案》开创性地设立了发展权的条约机构。不过，与现有联合国核心人权公约通常设立一个委员会来监督公约落实不同，《草案》设立了缔约国会议（Conference of State Parties）和履约机制（implementation mechanism）。其中，履约机制由缔约国会议设立，议事规则由其通过，每年向其提交报告，亦可视为缔约国会议的附属机构。缔约国会议主要承担“审查”和“决定”两项职能，前者指审议公约的履行情况，包括缔约国会议未来通过的任何相关法律文书；后者系指作出促进有效履行公约的决定。履约机制则由独立专家构成，职能包括对缔约国会议转交的报告和资料的审查结果提出意见和一般性建议，审查权利持有人就自身发展权受到影响的情况并发表意见。

　　首先，《草案》在设立条约机构时充分考虑了现存发展权工作组的情况。1998年，联合国经济及社会理事会应人权委员会的建议，成立了发展权工作组，以审议由国家、联合国机构和其他相关组织提交的有关发展权的信息，监督推动和落实发展权的进程。发展权工作组在促进发展权，包括《草案》的制定方面发挥了关键的作用，这使得《草案》在设立条约机构前就伴有一个现存的监督机构。鉴于此，《草案》必须考虑未来条约机构与发展权工作组的关系。《草案》初版的设想是让这两者相互融合，其不仅在初版第2条定义中专门对“发展权工作组”进行了解释，还在第26条中规定缔约国会议应每年以发展权工作组届会的一部分举行，缔约国会议应向工作组提交报告。但部分起草者认为这种处理方式不妥，因为发展权工作组可能有一天会停止工作，缔约国会议不该与其捆绑，此外缔约国也无权决定发展权工作组是否应将届会的部分时间分配给缔约国会议使用。最终，《草案》采取了让两者更为分离的处理方式，删除了第2条和第26条中有关发展权工作组的内容，仅要求“缔约国会议每年举行一次”“缔约国会议应向大会和经济及社会理事会送交报告”。《草案》评注表示，缔约国可以决定让缔约国会议取代发展权工作组，或是进一步明晰前者的任务，让两者以一种互不侵犯彼此独立的方式共存。

　　其次，《草案》设立了报告机制与请求审查机制。《草案》第26条第2款第1项规定，缔约国会议应定期审查缔约国“关于履行本公约义务及其在实现发展权方面所遇障碍的自愿报告”。该报告并不严格限于缔约国自身的履约情况，也包括在实现发展权方面的任何阻碍，如由其他国家或国际组织的相关法律、政策和实践所带来的阻碍。这借鉴了《残疾人权利公约》第35条第5款对缔约国报告的规定，即“报告可以指出影响本公约所定义务履行程度的因素和困难”。缔约国的报告机制不仅可以为缔约国会议提供信息，还会告知涉及的国家和国际组织的行为对缔约国落实公约义务构成了阻碍。此外，《草案》还专门设立了督促缔约国履行合作义务的请求审议机制。根据《草案》第28条第7款第3项，履约机制应“审查权利持有人提出的、就因国家未能履行本公约所重申和确认的合作义务而使自身发展权受到不利影响的情况发表意见的请求”。值得注意的是，该条款涵盖的是所有“国家”（States）未能履行合作义务的情况，而非仅“缔约国”（States Parties）未能履行的情况。因此，即便是非缔约国单独或其与某缔约国一同未履行合作义务导致发展权受到不利影响，都可得到履约机制的审查。《草案》评注表示，此请求审查机制针对国际合作展开，是对现有联合国人权条约机构的显著增益，无论一国是否为缔约国，都应遵循国际法下的合作义务。总体来看，《草案》设立的条约机构明显有别于现有的联合国人权条约机构，无论是缔约国报告机制还是请求审查机制，重心都在于推动一种非对抗的国际合作环境，并将缔约国以外的国家及国际组织的行为纳入监督机制之中。

　　四、《草案》的挑战与中国的因应

　　虽然《草案》在多个方面都有所突破，其制定也得到了大部分联合国会员国的支持，但该文件仍面临部分国家的持续反对。这使得《草案》在获得国际社会的普遍认可，以及后续落实方面面临极大挑战。在助力《草案》通过与生效的进程中，中国可通过现有联合国人权机制增进发展权的活力，融入更多具有新兴属性议题的讨论与实践。

　　（一）《发展权国际公约草案》的挑战

　　1.能否获得普遍接受

　　《草案》虽已被联合国人权理事会通过，并有被大会以多数票通过的可能，但却难以获得国际社会的普遍接受。从联合国大会第29届（2014—2015年）至第79届（2024—2025年）近十年来就“发展权”决议的投票来看，虽然赞成票数量随着《草案》的提出和推进有所下降，但始终能保持在130票以上（联合国现有193个会员）。这说明，如果《草案》被提交至大会投票，则有极大概率以多数赞成票通过并在之后满足生效条件。然而，从历年在联合国大会和人权理事会就“发展权”决议投反对票的国家构成来看，欧洲国家、美国和日本等国家对此系列决议，包括《草案》本身长期持反对或弃权的态度。如联合国大会于2023年12月经投票通过“发展权”决议，表示注意到人权理事会同年提交的《草案》，并促请会员国协助发展权工作组开展包括文书草案拟定等方面的工作。该决议得到133票赞成、26票反对和27票弃权，其中22票反对票来自欧洲国家，其余4票来自以色列、日本、新西兰和美国。

　　美国长期以来明确反对发展权。从美国驻联合国代表团就“发展权”决议投票的声明来看，美国不仅反对制定关于发展权的国际公约，还从根本上对发展权概念提出了质疑，并试图将发展权从联合国的全球发展议程中剥离。美国认为，“发展权”有可能将发展置于人权之上，因此反对任何允许国家基于发展目标而背离人权义务与承诺的提议。同时，“发展权”尚未得到联合国核心人权公约认可，国际社会也未就其含义取得共识，因而它不是一项“个人享有的普遍性权利”。相比之下，欧盟和欧洲国家虽然反对就发展权制定公约，但并不否认发展权的存在。例如，欧盟的声明表示，发展权必须植根于人权的普遍性、不可分割与相互依存，并强调个人是人权的权利主体而国家是义务承担者，发展欠缺不能成为国家不履行人权义务的借口。对此，欧盟认为，各方就发展权仍存在不同观点，尤其对是否且如何制定一项有法律约束力的公约存在疑问，应继续就相关问题进行讨论以形成合意。瑞士和新西兰的共同声明也表示，制定一项有法律约束力的公约并不是推动发展权的最佳路径，各国尚未就是否有必要制定此种公约达成共识。如果联合国大会要审议《草案》，则应考虑制定和推动该公约的必要性及其所取得的国际共识，听取所有联合国会员国的建议。澳大利亚也认为，发展权的决议夸大了发展权之于落实可持续发展目标的作用。国际社会并未就制定发展权的国际公约达成共识，制定有法律约束力的公约并非唯一的保障路径，现有国际人权公约已能提供充足的人权保障。

　　总体来看，这些国家的声明传递了以下信息：第一，发展权不利于甚至相悖于联合国2030年可持续发展目标和基于人权的可持续发展路径；第二，发展权并非其所支持的“个人”的权利、普遍的权利；第三，国际社会并未就制定一项发展权公约达成共识，联合国大会不应忽视持反对立场的国家。这些信息说明，即便《草案》获大会通过，也难以获得欧美等国家的签署与批准，后续将面临缔约国构成与实际影响力受限的挑战。

　　2.能否得到有效落实

　　针对《草案》难以被普遍接受的挑战，起草者似乎早有预期。由此，《草案》评注强调非缔约国也应根据国际法遵循《草案》下的合作义务，且《草案》的报告机制和请求审查机制都可对非缔约国和国际组织的行为进行提醒和审查。不过，《草案》对国际合作的追求也导致其所设立的独特的条约机构作用受限，难以发挥有效监督作用。虽然缔约国会议和履约机制可以审议报告和请求，但其本质和现有联合国条约机构的职能相差甚远。

　　首先，《草案》并未设立强制性的报告机制。《草案》并没有像《公民及政治权利国际公约》等人权公约一样通过专门的条款规定缔约国有提交履约报告的义务或对报告时间作出规定。《草案》第26条第2款第1项仅规定，缔约国会议应定期审查缔约国提交的“自愿报告”。《草案》评注表示，这主要是考虑到缔约国可能已向其他联合国人权条约机构或在普遍定期审议机制中汇报了有关发展权的内容，毕竟发展权与公民权利和政治权利，以及经济、社会和文化权利都紧密相关。但这似乎难以充分解释为何《草案》只设立自愿的报告机制，亦将使发展权的独立价值受到质疑。毕竟其他联合国核心人权公约之间也存在议题重叠的问题，但并不影响缔约国报告义务的履行。同时，由缔约国会议而不是独立专家组成的履约机制来审议报告的设定也遭到了质疑，毕竟负责审议缔约国报告的其他联合国人权条约机构都是由独立专家构成。在起草过程中就有建议指出，无论从保证审议的客观性与公正性，还是从两个监督机构的层级关系来看，都应该由履约机制首先对报告进行审议才更为合适。但《草案》最终未采纳此建议，理由是这样不利于营造一个合作而非对抗的环境。

　　其次，《草案》并未设立个人来文制度。根据《草案》第28条第7款第3项下建立的请求审查机制，仅针对国家（不限于缔约国）因未能履行“合作的义务”而对发展权造成影响的情况，而非其他情况展开。此“请求”并非现有联合国人权条约机构下权利持有人针对缔约国提出的个人来文，履约机制的“审查”也不是对来文可受理性和实质性问题的审议。《草案》评注表示，这些特殊用词并非偶然，此款本就无意建立一个针对国家的申诉机制。《草案》仅授权履约机制在审查请求后就未履行合作义务的情况“发表意见”，这些意见应符合第28条第1款的要求，即“以非对抗和非惩罚的方式，便利、协调和协助履行本公约的规定和促进履约”。《草案》评注表示，履约机制发表的“意见”不应是点名批评，亦非举行听证、提交诉状等行为，更多是指一种针对如何通过促进国际合作实现发展权作出的观察和建议。《草案》对条约机构职能的设想与定位虽然有利于推动非对抗的交流模式与国际合作、减轻缔约国的汇报负担，但也限制了独立专家的作用，使监督的运行和效果极大地依赖缔约国的自愿配合。《草案》如果得以通过和生效，那么将成为联合国核心人权公约中唯一一项既未设立强制报告机制，也未设立个人申诉机制的公约。

　　（二）《发展权国际公约草案》进程中的中国因应

　　1.推动发展权相关决议

　　中国在联合国大会和人权理事会就“发展权”决议的投票中始终持赞成态度，对发展权起到了积极的推动作用。例如，中国提出的“发展对享有人权的贡献”决议推动了人权与发展议题的主流化，由此达成的共识也被《草案》吸纳。2017年6月22日，联合国人权理事会首次通过中国提出的“发展对享有所有人权的贡献”决议。此次决议由70多个国家联署，获得了来自非洲、亚太及拉丁美洲和加勒比海地区的人权理事会成员国共30票赞成。决议确认“发展权与实现各项人权和基本自由相互依存且相辅相成”，呼吁所有国家实现以人为本的发展，重申各国应在可持续发展方面开展合作。基于2019年和2021年通过的同名决议，联合国人权事务高级专员还组织了以“发展对享有所有人权的贡献”为主题的研讨会，并开展了两项议题研究。中国学者就第一项研究提交的报告详细阐释了发展对享有所有人权的理念，并介绍了中国对发展权的理解与实践。该报告指出，人是发展的中心主体，发展是实现发展权的根本路径。

　　2023年7月14日，联合国人权理事会第四次通过中国提交的“发展对享有所有人权的贡献”决议草案，呼吁促进各国享有平等发展机会、尽力推进可持续发展，申明可持续发展国际合作对帮助发展中国家和最不发达国家消除发展障碍至关重要。这些内容与同年通过的《草案》提出的规定相呼应，包括：发展机会是国家的特有权利，发展权既是可持续发展的目的也是手段，缔约国有义务通过合作加强发展中国家和最不发达国家的能力建设，提高在国际经济和金融机构决策中的代表性和发言权等内容。《草案》第3条还特意规定，为实现本公约的目标和宗旨，缔约国应遵循“发展促进所有人权的享有”的原则，并指出“如本公约所述，发展对于提高个人和人民的生活水平和福祉至关重要，可促进其他所有人权的享有”。此表述正是来自2019年联合国人权理事会通过的“发展对享有所有人权的贡献”决议前言的第7段，即“承认发展是改善各国人民生活水平和福祉的基础，因此对享有人权做出贡献”。可见，此类决议不仅能呈现中国在人权与发展议题上的见解，还能助力发展权的规则生成，保持发展权在联合国系统内的活跃度。

　　2.发挥现有条约机制作用

　　中国已批准7项联合国核心人权公约，并定期向各条约机构汇报履约情况。如前文所述，《草案》的制定大量借鉴并对标了现有联合国核心人权公约。中国可充分将发展权，包括《草案》的内容融入报告当中，提升发展权与国家具体法律法规、政策及实践的关联。例如，《草案》专门对“性别平等和赋权妇女和女童”作出了规定，提出缔约国应采取适当措施，防止对妇女和女童的暴力与贩运、确保妇女和女童获得发展权所需的资源、优质的教育和服务、性健康和生殖健康及生殖权利等。中国在向经济、社会及文化权利委员会，消除对妇女歧视委员会和儿童权利委员会提交缔约国报告时，就可对妇女和女童的发展权进行回应。实际上，中国向这些委员会提交的报告中已提及相关内容，只是并未将其与发展权关联起来。例如，中国向经济、社会及文化权利委员会提交的第三次定期报告就介绍了中国推动男女平等、保障妇女权益的法律体系和政策举措，并在汇报享有良好工作条件的权利、享有社会保障的权利、对家庭的保护等权利的履行情况时专门关注到了对妇女和儿童的保障。中国政府在向消除对妇女歧视委员会提交的就中国第九次定期报告所提问题清单的答复中，详细介绍了中国在多部门联合实施《中华人民共和国反家庭暴力法》，持续开展打拐专项行动，积极为被拐卖妇女儿童提供救助服务，解决女童辍学，将基本避孕服务纳入国家基本公共卫生服务项目等方面所采取的措施与成果。这些内容完全可以从发展权视角出发，融入对《草案》的理解，探索发展权对不同权利与群体的意义。

　　此外，现有联合国核心人权公约中包含了对国际合作的规定，中国可通过与条约机构的互动推动有利于发展权实现的国际合作。正如学者所指出的，尽管国际合作作为一种法律义务的论点较为脆弱，但不可否认的是，联合国若干人权公约对国际合作的规定与相关委员会的实践已为进一步推动国际合作与发展提供了理论基础。除上文提到的《经济社会文化权利国际公约》及其委员会的实践外，《儿童权利公约》也在若干条款中强调了国际合作的重要性。该公约第4条规定，在实现公约所确认的经济、社会及文化权利上，“缔约国应根据其现有资源所允许的最大限度并视需要在国际合作范围内采取此类措施”。在儿童权利委员会2003年通过的第5号一般性意见中，委员会还表示，“缔约国一旦批准《公约》，即有义务不仅在其管辖范围内予以实施，而且有义务通过国际合作促进全球范围内的执行”“第4条强调指出，执行《公约》是世界各国的一项合作行动”。《残疾人权利公约》中亦包含有关国际合作的条款，该公约第4条第2款规定“关于经济、社会和文化权利，各缔约国承诺尽量利用现有资源并于必要时在国际合作框架内采取措施，以期逐步充分实现这些权利”，并在第32条“国际合作”中专门强调“缔约国确认必须开展和促进国际合作，支持国家为实现本公约的宗旨和目的而作出的努力”。残疾人权利委员会在其一般性意见中也多次表示国际合作对实现公约权利至关重要。

　　3.将发展权与新议题相连

　　《草案》在《宣言》基础上所做的改进与内容创新，为发展权与时俱进地回应新挑战与新问题提供了可能。如前文所述，《草案》将环境发展纳入发展权的定义中，并在多处表现出对环境和可持续发展的关切。《草案》还将“可持续发展”作为12项原则之一，提出“必须采用包容和统筹兼顾的方式，在与自然和谐的基础上从经济、社会和环境三个方面实现可持续发展”的内容，回应了学者对《草案》制定初期没能充分提及可持续发展的质疑。这些规定使发展权与环境保护、气候变暖、绿色经济等议题相关联。2021年，联合国发展权特别报告员就向大会提交了一份探讨发展权与气候变化之间的报告，并在报告中指出发展中国家由于参与有限、获取信息、问责和补救、资金和技术等问题而持续面临挑战。同年，报告员在联合国气候变化大会上提出了有关气候变化和发展权的政策简报，指出只有将《巴黎协定》置于发展权及全球南北方公平的背景下进行理解，由全球北方协助南方构建具有气候韧性的经济，才能实现从碳基经济转向以可持续发展、保护人权和不让任何人掉队原则为基础的经济转型。该报告提议，为了将发展权整合到气候行动中，各国政府应在制定气候相关政策和方案的各个阶段为所有相关利益攸关方开放参与渠道，国际社会必须设计并实施全面的政策与措施，为实现真正的、变革性的生态转型铺平道路。

　　《草案》对禁止强制性措施作出的规定也极具潜力。联合国单方面强制性措施对享受人权的不良影响问题特别报告员就在其报告中多次提及发展权，将发展权与禁止强制性措施进一步融合。该特别报告员在2025年提交的“单方面强制性措施对经济、劳工和社会权利的影响”的报告中提到，美国海关及边境保护局依据本国制裁扣押其他国家包括高科技产品在内的进口货物，此类措施明显侵犯了财产权及发展权、人道主义援助和国际团结等其他权利。报告认为，单方面制裁严重影响发展权和所有可持续发展目标的实现，由于单方面制裁对所有经济、劳工和社会权利产生了广泛、全面、多层面的负面影响，显然阻碍了SDG.17的实现（加强执行手段，重振可持续发展全球伙伴关系）。在“单方面强制性措施对受教育权和其他学术权利的影响”的报告中，该议题特别报告员还建议，联合国条约机构“在相关人权条约范围内受理制裁国或执行国侵犯受教育权、学术自由和不受歧视权，以及侵犯因此间接受影响的发展权、体面生活权、体面工作权、食物权和性别平等的案件”。由此可见，发展权正被运用于更广泛、更受国际社会关注的议题之上。中国亦可从《草案》的新动向出发，将发展权与新议题相连，并通过邀请特别报告员访问等方式，分享中国的经验与成果。

　　余论

　　发展权自诞生就伴随争议，《宣言》虽然为发展权进程中里程碑式的国际人权文件，却并未平息有关发展权独立价值、权利主体和义务主体等方面的质疑。《草案》的出现，以更加明确和具体的方式对这些基本问题作出了回应，并与时俱进地将国际法与全球议程，尤其是国际人权公约中的话语、规定和原则融入其中。《草案》还在合作义务、强制性措施等极具争议的问题上明确了立场、提供了规则支持，对如何推动国家和国际组织共同营造一个有利于发展权实现的环境进行了探索。无论《草案》最终能否获得国际社会的普遍认可，其仍代表了对发展权的最新理解与展望。

　　中国在国际和国内层面都是发展权的积极推动者与落实者。中国在发展权的规则与机制，包括《草案》的形成中发挥了重要作用。在《草案》未来尚不明朗之际，中国可通过现有的联合国平台，尤其是联合国人权理事会与条约机构，将发展权与具体的国家实践，以及亟待解决的全球挑战和新议题相关联，以此来推动发展权的进程，激发发展权的活力，引领发展权的走向。

　　（作者简介：武文扬，中国政法大学人权研究院副教授。本文转自人权法学微信公众号。）