摘要：受教育权在全球人权治理体系中是实现个体发展与社会公平的核心杠杆。我国《宪法》第46条明确宣示了公民的受教育权，该权利与国家教育发展义务、社会保障条款共同构成了坚实的顶层设计。然而，宪法文本的规范性与权利保障的实效性之间仍存在显著张力，突出表现为政策执行的高效性与司法救济通道的阻滞性并存。通过解构受教育权的双重权利属性与国际法义务框架，重点检视中国宪法明定模式下政策执行与司法救济的互动机制，对比以澳大利亚为代表的“非宪法化”分权治理模式及其系统性困境，揭示文本规范与治理实效的辩证关系，为我国受教育权保障体系的深化完善提供法理参照与实践路径。

　　关键词：受教育权 治理效能 制度逻辑 中澳比较 人权保障

　　目录

　　一、从人权视角看受教育权：定位、国家义务与宪法化路径

　　二、宪法确权与行政主导的二元共生：我国受教育权保障的结构与实践

　　三、澳大利亚受教育权保障的宪法沉默与多层制度

　　四、路径比较与制度启示：文本张力的深层解构与实效困境的跨国对话

　　在全球人权体系中，受教育权不仅是个体实现自由发展、参与社会生活的重要前提，也是维护公平机会、促进社会流动的核心杠杆。自1982年修宪以来，我国《宪法》第46条第1款明确规定了受教育权，该条款与第19条（国家发展教育事业）、第45条（社会保障）相互呼应，并通过《教育法》《义务教育法》等配套机制，构建受教育权宪法保障路径。然而，宪法文本的庄严宣告与权利落地的现实轨迹之间始终存在需要审视的张力，法律或政策执行的高效性并不能自动转化为权利救济的司法通道。这种文本与实效的辩证关系并非中国独有。比如，在联邦宪法对受教育权保持沉默的澳大利亚，各州通过地方立法、行政政策与联邦拨款协议维系着灵活的分权治理体系，同时也面临着权利基础薄弱引发的系统性保障困境。文章拟通过解构受教育权的双重权利属性与国际法义务框架，检视中国宪法明定条款下政策执行与司法救济的互动机制，对照非宪法化模式的制度安排及其效能约束，聚焦中国受教育权保障体系的深化路径，揭示文本规范与治理实效的辩证关系。

　　一、从人权视角看受教育权：定位、国家义务与宪法化路径

　　对受教育权的分析必须首先从人权的基本理论出发。只有先明确受教育权在整体人权谱系中的位置，厘清其与宪法规范、普通法律制度之间的层级关系，才能避免将其简单化为政策目标或工具性手段。事实上，受教育权之所以被视为现代人权体系中的核心权利，正是因为它不仅关乎个体自由与尊严的实现，也关乎社会结构的稳定与公平秩序的维系。若忽视其本体论根基，就难以准确理解宪法条文中的庄严承诺究竟承载了何种规范力量，也无法解释在不同法域中受教育权呈现的多样化制度路径。

　　（一）受教育权的人权属性：自由发展与社会参与的辩证统一

　　1.受教育权的本体论定位。教育作为自由个性全面发展的基础，其本质在于为人的全面赋能提供可能性；受教育权在“人之为人”的本体论框架下被理解为一种先在的、不可剥夺的基本人权。人权并非国家施与的福利待遇或单纯的公共政策目标，而是个人基于其权利主体地位所享有的固有权利。从国际法的解释进路来看，宪法文本对某一人权的表述更多体现为国家对这一国际法上先在权利的确认与制度化承诺，而非权利的来源性解释。由此，对人权的理解必须区分三重属性：一是人权具有普遍性、先在性与不可剥夺性；二是宪法基本权利属性，即宪法对人权的域内确认并承认其优先规范地位；三是普通法律权利属性，即实现权利框架的具体化与操作化工具。唯有在这一分层语境下，才能科学把握何为宪法应当确立与保障的价值核心，何为立法与行政应当具体化并以制度工具实现的运行规范。

　　2.受教育权的二重结构。从权利内容看，受教育权呈现出明显的二重结构：它既是个人自由权与人格权自我实现的保障（自由权/消极义务层面），又是依赖国家积极作为以化解结构性不平等的社会权（积极义务层面）。前者强调国家不得任意干预受教育主体的选择与学术自由；后者则要求国家通过立法、财政投入与制度安排消除在入学、教育资源的质量及其分配上的结构性障碍。这种双重性折射出教育在个体解放与社会正义中的枢纽地位，受教育权的历史嬗变从“义务观”到“权利义务复合体”最终转向“权利本位”，标志着教育理念从国家工具向人的主体性回归。如学习权作为受教育权的表现形式之一，被认为既保护学习主体之自由能动性，又指向国家必须为学习主体提供实现能力的制度性条件，即将二者统摄为一体。由此可见，受教育权的“人权”属性并非抽象的宣称，而是同时指示了国家的双重义务结构与个体的自由权利内容。

　　3.宪法确认而非赋权。在法理上，宪法对受教育权的确认具有双重制度后果：一方面，确立了国家在价值秩序中的优先指向，为立法与行政政策制定设置宪法性标准和优先次序；另一方面，为司法评判提供价值定位与解释框架，从而使受教育权救济请求能够以更高的规范参照为依据。据此，可提出一个关键命题，即宪法不是“制造”权利的工厂，其必须阐明国家如何面对并履行人权义务。这意味着受教育权的宪法确认应当伴随国家义务分层梳理，并促使立法在制度化与可诉化路径上作出回应，使得受教育权的宪法性承诺不致沦为抽象价值宣示，而真正转化为个体可主张、司法可检验与行政可执行的权利现实。

　　（二）国际文本中的受教育权：从宣示性权利到可操作框架

　　1.受教育权国际法地位的确立。受教育权在国际法场域中的演进体现了一种从价值宣示转向法律义务化的渐进式过程。联合国教科文组织明确指出：受教育权是一项基础人权，它帮助人们摆脱贫困、消除不平等，并推动可持续发展；教育“维护和增强个人在其他人和自然面前的尊严、能力和福祉”。《世界人权宣言》第26条的普遍宣告奠定了教育作为人类尊严表达与人格发展的基本目标的价值地位。《经济、社会及文化权利国际公约》及其解释性文书又将这一价值命题制度化为国家的具体义务，进而把教育从道德或政策层面的承诺提升为国际义务体系中的一环。换言之，国际文本既提供了受教育权的普遍合法性论据，使之成为国际人权话语的一部分，又通过条约义务、监督机制与一般性解释将权利内涵、国家义务范围与监督评估方法加以具体化，从而为国内法域内的权利制度化提供外部参照与合法化资源。

　　2.义务分层的制度设计。受教育权在人权体系中具有特殊性，其既是“倍增权利”即受教育权的有效保障加强了其他所有基本权利的享有，亦与家庭、文化与国家财政相互交织。因此，受教育权的国际义务在实践中需分解为可测量的政策指标。《经济、社会及文化权利国际公约》第13条及其监测机制对国家义务分层设置（即“尊重”“保护”“实现”），并将其与“逐步实现”原则和“最低核心义务”概念并置。这些构成了国际人权法处理受教育权等经济社会文化权利的核心方法论。一方面，“尊重义务”要求国家在消极维度上避免通过立法或行政手段阻碍受教育主体的自由选择，“保护义务”要求国家建立合理的制度防线以制约第三方侵害，“实现义务”要求国家采取积极措施，通过立法、财政与行政安排逐步实现受教育权的全面内容。另一方面，“逐步实现”承认在资源有限情形下国家可以有实现的时间表，但此承认并不排斥若干即时性的最低核心义务。实行免费且义务化的初等教育、机会平等及不歧视原则等事项具有优先性且不得以财政困境为由被削弱。由此可见，受教育权的国际义务分层既为国家实际操作提供了弹性，也设定了法律与道德边界，即国家既不能通过“逐步实现”无限推延基本权利保障义务的履行，也必须在资源配置中优先承担构成受教育权内核的义务。

　　3.权利指标化与可操作性。为克服抽象规范与具体实践之间的落差，国际治理机构与学界提出将受教育权原则化为可检验指标的方法论，其中托马舍夫斯基（Katarina Tomaševski）提出的关于“可提供性”（Availability）、“可获取性”（Accessibility）、“可接受性”（Acceptability）、“可调适性”（Adaptability）的“4A”框架可谓典范，其旨在将权利理念转译为衡量政策成效的具象标准。该框架要求教育在数量上“可得”、在经济与地理上“可及”、在质量与文化上“可接受”，并具有适应时代变迁与特定群体需要的“可适应性”。基于此种指标化的方法，国家政策制定者与监督机构可以把抽象的最低核心义务与需要逐步实现的目标拆解为可量化与可考核的政策目标、财政投入标准与监督指标，从而在财政分配、项目评估与司法审查之间建立技术性且可追溯的连接路径。

　　（三）受教育权宪法化的多元路径：文本表达与制度实效的困境

　　1.社会权的实现逻辑。社会权的宪法化首先涉及对权利性质的法理辨析：与强调国家不作为以保护个人自由的消极自由权不同，社会权强调国家的积极义务与制度性安排，其实现既依赖于立法与行政机关的资源投入，也受制于财政能力与治理结构的长效承诺。因此，受教育权作为典型的社会权，其宪法地位不能仅以条文形式确立，更应通过对国家义务的分层界定与对国家最低核心义务的设定以确立实质性的宪法约束力。由此可见，受教育权的宪法定位具有双重目的，其一方面为国家政策提供价值指向与优先次序，另一方面为权利主体的救济主张提供高位的规范依据。若两者脱节，受教育权的宪法确认便可能成为宣示性承诺并存在执行乏力的问题，进而从根本上影响受教育权在国家治理结构中的能动实现。

　　2.宪法化路径的比较。国际比较显示，受教育权的宪法化并非单一路径，而是呈现出若干不同的制度模式：第一类为条文本身直接承认路径，如南非、印度和中国在文本上对受教育权或社会权给予明确表述的做法。此类路径在法理上为权利主张提供了直接的宪法依据，但其实际效果又取决于立法细化、财政承诺与司法能动性的配合。第二类为宪法沉默或只保留一般性人权条款的间接路径。在此路径下，司法机构通过对平等权、人格尊严等一般性条款的扩张性解释来填补受教育权保护的空白。如德国、加拿大等国实践表明，强有力的司法解释与判例法可以在无明文规定的情况下实现对受教育权的实质性保护。第三类则是立法缺位情况下行政政策的实现路径，即通过细密的财政安排与行政措施在实践中保障受教育权，这种路径在某些联邦或分权体系（如澳大利亚的州级实践）中较为常见。不论何种制度模式，宪法文本的有无并不能单独决定权利的实效，不同制度模式真正的影响力取决于宪法安排与立法、财政、司法之间能否实现协调互动，以及能否形成有效的制度合力。换言之，所谓“写入宪法”与“宪法沉默”两极之间存在制度的若干混合形态，这些混合形态最终能否转化为具有普遍性的、可救济的受教育权保障制度则取决于国家治理体系的整体能力。

　　二、宪法确权与行政主导的二元共生：我国受教育权保障的结构与实践

　　我国受教育权的宪法承认与制度实践展现出一幅以“宪法确权与行政主导二元共生”为核心的复杂图景。一方面，《宪法》第46条及与之相联结的规划性与社会保障性条款为国家承担教育义务提供了价值定位与合宪性基础，成为后续立法、财政安排与行政规划的宪法依据。另一方面，正是在宪法性确认的赋能下，国家通过自上而下的立法设计、财政再分配与行政动员构建起高度集中的执行体系，从而在较短时间内实现了受教育权的普及化与教育基础设施建设的规模化，体现出以国家能力为依托的制度效率与政策推进力。然而，这种高度集中化的保障路径亦伴随显著的权利实现困境。以下将从宪法文本的复合结构出发，剖析中国制度如何通过“立法—财政—行政”三重链条将宪法性承诺具体化，并考察此二元共生体制在实现教育普及、维护平等与提供救济方面所呈现的张力与潜在风险。

　　（一）宪法文本中的受教育权：复合结构的规范

　　我国受教育权的保障体系根植于独特的宪法复合结构。《宪法》第46条第1款规定，“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，这是《宪法》对受教育权作为公民基本权利和基本义务的明确确认。2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”写入第二章第33条，使受教育权的人权价值归属性更加突出。学界普遍认为，我国《宪法》对公民受教育权的明确确认契合了《经济、社会及文化权利国际公约》第13条的核心精神，实质上也为后续立法、政策和司法提供了宪法依据。值得注意的是，《宪法》第46条第1款“权利—义务”复合型模式开创性地将社会权属性与公民责任“捆绑”，形成区别于纯粹权利宣言的“义务本位”范式，既能保障公民获得受教育的权利，也强调公民应履行相应义务，体现了社会主义制度下公民与国家的双向义务。但也有观点认为，国际人权法中的受教育权本质是“授权性权利”（an empowerment right），“从来没有给受教育者享有和实现受教育权时设定任何义务”。事实上，《宪法》第46条并非孤立存在，其功能实现也依赖宪法内部协同。《宪法》第19条“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平”属于规划性条款，为教育事业的宏观发展目标提供了宪法指引，其与第46条一并构成受教育权的“目标—权利”双轨联动。前者指向长期战略，后者确立个体保障。此外，《宪法》第47条规定，“国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助”，明确将受教育权纳入国家现代化治理的战略议程。这三项宪法条款环环相扣，从价值宣示到权利承认再到制度鼓励，构成了我国受教育权的宪法“三角”，共同指向国家主导的资源再分配逻辑，也为后续立法与司法解释预留了充分空间。

　　（二）立法体系与政策支持：国家主导的执行架构

　　1.金字塔式立法结构。在宪法规范的引领下，我国围绕受教育权构建了以《教育法》为统摄的基本法，以《学前教育法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》等单行教育法为专项支柱，并辅以大量行政法规、地方性法规与部门规章的“金字塔式”立法体系。在这一结构中，《教育法》作为教育领域的基本法既确立了“平等接受教育”等基本原则（如第9条第2款），又通过对教育改革方向（第11条）与财政投入增幅（第56条）作出的刚性规定，为国家资源再分配与通过政策优先保障教育事业赋予了法律依据。《义务教育法》则通过将九年义务教育制度固化为基本国策、提出“三个增长”原则并设立经费保障机制专章，将宪法宣示转化为中央与地方责任分担的法律框架，从而在形式上实现从价值定位到制度化运行的逻辑闭合。同时，针对特定群体的专门规制，如《残疾人教育条例》，通过赋予残障儿童“融合教育请求权”并设立专业支持与师资津贴制度，形成了以法定安排回应差别权利需求的制度倾向。由此可见，我国这种“纵向集权式分配”的立法体系通过条文设计与制度分层，不仅为受教育权的普遍化奠定了规范基础，还在法理上将宪法确认与行政实施之间的关系制度化为一套可操作的法律链条。

　　2.财政保障的制度化路径。在法律框架内，财政制度承担着把法律权利转化为权利实效的关键功能。我国在此方面采取了以中央主导的财政转移支付与经费保障机制为核心的纵向集权式分配路径。中央通过义务教育经费保障机制、专项转移支付以及国家级规划（如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《中国教育现代化2035》）对地方教育资源进行调节与倾斜，以实现“城乡统一、重在农村”的资源再分配目标。据财政部《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》，2025年中央本级教育支出安排1744.43亿元、增长5%，旨在推动优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，而经由制度化的转移支付与分项目对接，中央与地方的财政责任得以形成较为明确的可审查框架。此外，通过将教育公平与控辍保学率等指标纳入地方政府绩效考核，并配套“两免一补”“特岗教师计划”“师范教育协同提质计划”等专项措施，国家既以财政杠杆推动地方履责，也通过量化目标将财政投入与政策效果联结，从而在制度上尽量减少单年度预算波动对权利实现的冲击，体现财政制度在落实保障受教育权的最低核心义务方面的制度性设计思路。

　　（三）制度运行的主要表现：成就与张力的检视

　　经过数十年制度实践，我国受教育权保障取得了举世瞩目的成就。尽管法律与政策不断健全，在实践中，我国仍面临受教育权难以切实落地的挑战。

　　1.资源配置的结构性失衡与公平挑战。在教育公平方面，首先是资源配置的结构性失衡依然突出，尤其是城乡和区域之间的教育资源差距明显。以中小学义务教育为例，“十三五”期间，我国义务教育经费投入呈现明显的区域与城乡非均衡特征。区域层面，东部城镇生均经费增速高于中西部，以河南、湖北、湖南、冀南、皖北为主的中部连片地区为例，教育经费与教师工资水平均低于东西部，呈现“中部塌陷”现象。城乡层面，农村义务教育经费收入虽逐年增长，但占义务教育总经费比重持续下降，其总收入占比与财政性经费占比分别由2015年的63.31%、64.83%降至2020年的55.54%、57.46%，2014年以来，农村小学和初中生均经费总支出及财政性经费支出相对全国平均水平呈缓慢下滑趋势。这种资源不平衡直接影响了农村及经济欠发达地区学生的受教育质量，使受教育权的实质平等实现面临困境。

　　2.弱势群体保障的制度刚性不足。虽有一系列行政文件和专项资金，但对弱势群体的保障缺乏刚性法律强制执行机制，且制度性资助不足。一旦财政投入或政策重点调整，相应补助和服务易出现断档，作为政策被执行对象的弱势学生的受教育权保障工作便陷入被动。如自2011年起施行的《农村义务教育学生营养改善计划》，虽覆盖面广，但其持续性和可预测性仍取决于地区实施办法和年度预算安排。此外，特殊教育发展则呈现“高投入—低刚性”悖论：一方面，中央不断加大政策、资金、项目对特殊教育的倾斜力度，2025年财政部下达特殊教育学校支持保障资金42.5亿元，比上年增长16.8%；另一方面，流浪儿童教育等特殊教育领域仍主要依赖《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》《特殊教育补助资金管理办法》等临时性、政策性文件，缺乏稳定的法律保障。

　　3.宪法条款司法适用的困境。长期以来，《宪法》第46条处于“半休眠”状态，其规范效力未能充分释放。这主要表现在三方面：第一，普通公民无法直接援引宪法条款提起受教育权诉讼，2008年最高人民法院废止“齐玉苓案”批复后，宪法司法化路径（合宪性解释）基本被阻断。第二，全国人民代表大会常务委员会虽已对部分教育类法规开展合宪性审查（如针对地方立法中民族学校使用民族语言文字授课的相关规定，已要求制定机关修改或废止），但尚未形成常态化、制度化的受教育权宪法性诉讼监督机制。第三，我国现行司法实践中，受教育权相关案件受案范围狭窄，多被法院认定为“行政裁量”或“政策执行”范畴，相对人受保护权利的范围不够广泛，且司法裁决存在重实体而轻程序的倾向。既有的行政诉讼仅对行政行为进行合法性审查，《行政诉讼法》及其司法解释明确将“行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件”排除在受案范围之外，导致许多因教育类行政规范性文件（政策）引发的争议无法进入诉讼程序，难以对教育资源分配的实质公平性作出合理性判断。有部分学者呼吁受教育权作为社会权应当被视为可以直接请求国家履责的“积极权利”，法院可以借鉴美国、法国的行政诉讼审查制度来平衡教育裁量的专业性与法治监督，确定教育行政自由裁量权应当受到“法律保留”原则限制，并通过行政复议和行政诉讼“双轨并行”模式，为受教育权提供更为有效的救济渠道。此外，在司法保护方面完善教育领域公益诉讼机制，也可为权利受侵害群体提供集体救济的可能。目前我国已经在积极探索侵害受教育权的民事公益诉讼，且设置教育行政公益诉讼的时机业已成熟，完善教育领域公益诉讼机制可能为突破现有困境提供新的制度路径。

　　三、澳大利亚受教育权保障的宪法沉默与多层制度

　　当我们将视野转向澳大利亚这一未在宪法中明示受教育权的联邦制国家时，其依托州立法与政策工具构建的“分权化保障网络”，恰为检视宪法文本与实践效能的关系提供了极具张力的比较样本。选择澳大利亚作为典型参照，系因在“宪法沉默”前提下，该国通过独特的联邦与州分权机制与政策协同，发展出一套迥异于成文宪法保障的替代性实施路径。这种路径既凸显了社会权保障的多元可能性，也暴露出司法救济缺位的结构性缺陷。在联邦宪法对受教育权保持沉默的背景下，澳大利亚如何凭借其宪法第51条确立的州教育自治原则，以及联邦反歧视法、财政拨款协定等行政法工具构建多层保障体系？这种“无宪法条款的权利实现模式”在应对原住民教育公平等深层问题时面临哪些制度瓶颈？这正是本部分以澳大利亚为镜鉴的核心命题，即通过解剖其分权治理的逻辑与局限，反思社会权宪法化的实质效能究竟依赖于文本宣示还是治理能力的制度协同。当我国以国家主义逻辑推进受教育权保障时，澳大利亚经验可使我们重新审视单一宪法文本与多元实施框架之间的复杂张力。

　　（一）分权治理下的制度架构

　　1.宪法基础与州权配置。澳大利亚的受教育权保障体系呈现“州立法主导—联邦财政引导”的双层结构，这种制度安排根植于其联邦制传统。1901年《澳大利亚联邦宪法》第51条明确列举联邦立法权限时未包含教育事项，依据“剩余立法权力归州”原则，教育自然成为各州专属管辖领域，联邦政府无权就教育事项制定具体法律。更关键的是，澳大利亚至今未颁布一部联邦层面的系统化保障公民权利的“人权法案”或“人权宪章”，使得受教育权缺乏全国性统合保障，只能依赖州法或联邦政策支撑。正是在这一宪法框架下，州级议会能够通过自身法典与行政安排确立教育体系，联邦政府则主要通过财政杠杆、政策协商与全国性协定在不直接行使立法权的前提下影响教育公共政策的方向与资源分配，从而形成一种以“州为主、联邦引导”为特征的双层治理格局。

　　2.州级立法与制度保障。在州层面，新南威尔士州、维多利亚州、昆士兰州、南澳大利亚州、西澳大利亚州、塔斯马尼亚州和澳大利亚首都领地（首领地）、北领地均颁布了系统的教育法典，通过立法对受教育权提供制度保障，如维多利亚州《2006年教育与培训改革法》（Education and Training Reform Act 2006）在第1.2.1条（b）项明确宣告“所有维多利亚州居民，无论就读于哪所教育和培训机构、居住于何处、社会或经济地位如何，都应有机会接受高质量的教育，……发挥他们的学习潜力并最大限度地提高他们的教育和培训成就”，更是在第2.1节明确设定义务教育责任，包括建立州属公立学校系统、规定强制入学年龄，并通过州注册与资格认证局（VRQA）监管教育质量和学校注册。另外，新南威尔士州《1990年教育法》（Education Act 1990）第4条“法案所依据的原则”中直接点明“每个儿童都有接受教育的权利”和“国家有义务确保每个儿童接受最高质量的教育”，还在第22条规定6—17岁儿童有接受义务教育的权利。首领地《2004年教育法案》（Education Act 2004）第7条“法案的一般原则”中详细说明“孩子从出生起就开始学习”“每个儿童都有接受高质量教育的权利”“学校教育和家庭教育应该致力于开发每个人的潜力并最大限度地提高教育成就，并且激发儿童终身学习的热情和对未来的乐观态度”等原则性保障。这些州级立法不仅宣告受教育权，细化入学保障、课程设置、教师资质等核心制度，还赋予家长教育选择权。在公立学校与注册私立学校间自由择校成为澳大利亚教育体系的标志性特征。除了专门的教育立法，各州对于受教育权的保障还体现在反歧视法、人权法案的设计上。澳大利亚虽然没有统一的人权法案，但目前首领地、维多利亚州和昆士兰州都出台了相关规范以求实现本辖区内的人权保障。首领地2004年即颁布了澳洲大陆第一部人权法案《2004年人权法案》（Human Rights Act 2004），其2012年修改新增的27A条“受教育权”涵盖了义务教育、继续教育、职业教育、反歧视、宗教教育等领域。昆士兰州《2019年人权法案》（Human Rights Act 2019）第36条“受教育权”也包含了类似的初等教育、中等教育、职业教育与培训的权利。对于特定领域的受教育人权，如特殊教育、原住民教育等，各州也通过立法或行政命令加以保障，如维多利亚州《2010年平等机会法》（Equal Opportunity Act 2010）旨在要求教育机构作出合理调整以允许残障学生与其他学生平等地接受教育，包括进入学校建筑物、满足考试要求、获得参加课堂活动所需的支持。新南威尔士州则针对原住民教育制定了专门政策（Aboriginal Education Policy）。该政策致力于促进原住民和托雷斯海峡岛民的文化认同以提升学习者们在文化安全的环境中的福祉及教育成果，促使他们能够取得成就并脱颖而出。各州虽在模式和措辞上存在差异，但共同特点是以“立法+行政”形式实现对受教育权的实质性保障。

　　3.联邦财政与全国性协定。联邦虽然无法在受教育权保障领域进行直接立法，但可通过财政杠杆和“联邦—州双边协议”实现政策渗透，从而深度影响教育体系。其中，联邦在教育领域的基础性立法当属《2013年澳大利亚教育法案》（Australian Education Act 2013），该法案规定了政府和非政府学校获得联邦教育资金的权利和责任，以及问责相关的合规要求。2023年联邦还通过了一项配套条例《2023年澳大利亚教育条例》（Australian Education Regulations 2023），该条例提供有关学校资金和运营方式的具体细节，并附有资金使用、课程标准、教学评估等条件要求。1988年“霍巴特学校宣言”（Hobart Declarationon Schooling）首创“联邦—州教育协议”机制，联邦以转移支付为条件要求各州遵守全国统一政策目标——为所有年轻人提供优质的教育，充分发挥他们的才能和能力，并与国家社会、文化和经济需求相关。2011年推出的“贡斯基改革”（Gonski Reforms）最具代表性：联邦政府根据学校需求指数（含原住民学生比例、偏远地区系数等多项指标）分配拨款，2018—2022年累计投入319亿澳元，旨在最大程度地帮助弱势学生并且提高澳大利亚的教育水平。各州与联邦还签订国家学校改革协议（The National School Reform Agreement）以支持特定学生群体的活动，如对原住民和托雷斯海峡岛民学生、农村和偏远地区的学生、残障学生以及来自低社会经济地位背景的学生提供支持。对高等学校、职业学校的支持亦通过《2003年高等教育支持法》（Higher Education Support Act 2003）和《2011年高等教育质量与标准署法案》（Tertiary Education Quality and Standards Agency Act 2011）及一系列指南框架实现，并通过经费、研究基金等保障高等教育与职业教育的普及性与质量。这种“财政联邦主义”的实践使得联邦在不违宪的前提下，实质性影响了受教育权保障议程。

　　（二）宪法沉默的制度代价

　　1.政策灵活性与制度脆弱性的悖论。在联邦宪法对教育保持沉默、将教育主权留给州政府的前提下，澳大利亚受教育权法律制度呈现出显著的两面性特征。一方面，州级立法与行政机构能够根据区域文化、经济与人口结构的差异设计针对性政策，体现出高度的政策灵活性与地方适配能力。另一方面，这种以政策与财政协商为核心的权利实现路径亦伴随着制度稳定性与可预测性不足的问题。权利保障在很大程度上依赖于政治意愿与短期财政安排，使之在政府更迭、财政压力或政治优先级变化时容易发生显著波动，进而给学校、家庭与弱势群体带来持续的制度不确定性。换言之，宪法沉默通过放大地方自主的空间实现了制度“实验”的多样性，但也因缺乏全国性刚性约束而使得教育权的连续性、普遍性与可救济性面临制度性风险，这一悖论是理解澳大利亚模式制度成本的出发点。

　　2.贡斯基改革：政治周期的牺牲品。前文提到的“贡斯基改革”即是澳大利亚制度代价的最好例证。2011年吉拉德工党政府委托商人兼慈善家贡斯基（David Gonski）撰写有关教育公平的报告，以改革学校经费政策，引入“学校资源标准”为每个学生提供基本资金，并针对弱势群体（如社会经济地位低、偏远、残障、原住民背景等）增加资助。吉拉德政府与部分州、领地签署了协议，计划六年内实施“基于需求”的资助。然而，2013年联邦选举换届后，艾伯特政府减少了对完整模式的承诺，该计划陷入停滞。随后，2017年特恩布尔政府力图通过国家方式“重置”资金，重启该计划的同时削减了先前承诺过的资金，且通过设置拨款审查条件来实质性限制联邦政府对学校的资助金额，由此加剧了联邦与州政府之间的紧张局势。因此，依赖政策的框架虽然灵活，但缺乏持续实现受教育权所必需的制度持久性。

　　3.原住民教育与偏远地区的结构性困境。在“联邦—州”分权与以政策为主的治理框架下，最易受到冲击并遭遇边缘化的往往是那些本就处于制度边缘的群体。尽管联邦设立了“原住民教育战略目标”，但因缺乏宪法规定或者授权，联邦无法强制各州执行统一标准。2021年，20至64岁的澳大利亚原住民中，仅有48%完成了非学校教育或正在攻读非学校教育（非原住民完成比例为71%），仅有10%的澳大利亚原住民取得学士或以上学位（非原住民的取得比例为35%）。因各州原住民人口数量占比不同，原住民学生的教育困境还存在地域上的明显差距。在全国范围内，仅有不到5%的学生未达到阅读和算术最低标准，而在原住民人口众多的北领地，超过20%的低年级学生未达到国家规定的阅读和算数最低标准。高等教育情况则更令人担忧，2016年以来原住民学生接受高等教育的比例虽有所提高，但仍比人口均等比率低40%左右。追根溯源，乃是因州级政策存在制度设计错配。如北领地《2015年教育法》（Education Act 2015）及其配套法规规定了所有公立和非公立学校（包括偏远地区学校）的课程、教学、评估和报告的最低要求。虽然域内每个教育机构都被要求必须遵守澳大利亚课程和北领地教学大纲，但允许因地制宜调整授课方式（如巡回教师、远程教育）。这一点与北领地政府2015年出台的“有效招生”（effective enrolment）政策（目前已被废止）挂钩，该政策原本旨在提高北领地学校出勤率，设计了以出勤率而非总入学人数为基础的学校资助模式，但远程教育的授课方式则因为经济条件等因素而无法真实反映出勤率。这项政策最终又导致一些偏远学校获得的生均资助还不到其入学学生的一半数额，进而削弱教学投入与出勤改善能力，教育公平由此陷入“政策—执行—资源”三重反噬的恶性循环。

　　（三）司法救济的路径局限

　　1.宪法沉默与司法权能的局限。联邦制的制度弹性无法掩盖宪法缺位的结构性缺陷，最突出的困境表现为：由于联邦宪法未明文承认受教育权，澳大利亚司法体系在处理相关争议时面临显著局限。当教育政策引发根本性权利冲突时，法院无法援引“受教育权”作为独立的宪法依据对抗制度性不平等，司法审查路径也因此受限。在援引前文所述的各州立法时也存在相当大的局限。以维多利亚州为例，虽然《2006年教育与培训改革法》第1.2.1条（b）项规定了受教育权，但其第1.2.3条也明确规定该条不能作为诉讼依据（即不产生诉因“cause of action”）。因此，受教育权相关争议多转化为反歧视诉讼进入法院体系，而非以受教育权的宪法地位为核心主张，相关救济的司法路径通常是间接的，导致其无法承担制度性纠偏与保护弱势群体的最低保障功能。

　　2.历史案件的示例。对澳大利亚司法实践的历史回顾可进一步揭示上述制度性约束的现实后果。1997年“克鲁格诉澳大利亚联邦”（Kruger v. Commonwealth）案（该案是关于“被偷走的一代”的里程碑式判决）即是一例。20世纪北领地在被南澳大利亚州管辖期间曾颁布过一系列法案，包括《1910年北领地原住民法案》（Northern Territory Aboriginals Act 1910）与《1918年原住民法令》（Aboriginals Ordinance 1918）。《1910年北领地原住民法案》规定“原住民首席保护人”为所有原住民儿童的法定监护人，有权将这些儿童从其家庭中带走并关押在保留地或原住民机构中，且这项政策在北领地的控制权从南澳大利亚州转移到联邦政府后仍在继续，原住民儿童在被带离家庭之后被迫接受“英澳”教育，而无权学习原住民语言、文化等。据统计，1910年至1970年期间每三至十名原住民儿童中就会有一名被强行带离其家庭与社区。1997年，原告们向高等法院寻求赔偿，要求法院认定相关立法和政策因存在歧视、不平等而无效。然而，最终法院驳回了原告请求并维持了法令有效性，认定即便宪法中存在保护各州免受歧视性联邦法律侵害的条款，该条款也无法适用于个人。该判决揭示出法院不仅缺乏宪法指引，也无法对教育平等权利与自主选择权利等制度性问题实质审查。普通法传统国家在权利保护方面长期表现出明显的司法克制。有学者指出，澳大利亚高等法院在其历史上“长期采取一种狭窄且形式主义的法律主义路径来处理普通法权利问题”。这种司法克制倾向意味着，法院在权利保障中的作用相对有限，而权利保护往往更多依赖政治和立法过程。在普通法路径下，个体寻求受教育权救济也受到侵权法构造的限制。事实上，克鲁格案并非历史上第一起针对“被偷走的一代”的诉讼。早在1994年威廉斯（Williams）即向原住民福利委员会提起诉讼，称在该过程中委员会未能履行提供适当“监护、赡养和教育”义务，对其造成了长期损害。然而，最终法院拒绝认定委员会的受托责任或过失责任，理由是如果施加注意义务将会导致未来对于儿童保护教育服务的供应减少、成本增加或者标准降低。在众多“被偷走的一代”诉讼中唯一一例成功获得赔偿的案件是“特雷沃罗诉南澳大利亚州”（Trevorrow v. State of South Australia）案。2007年特雷沃罗起诉原住民福利委员会在他13个月大时即将其带离家庭并对其实施“非法监禁”直至10岁，剥夺了其接受家庭教育的可能性，继而引发一系列情绪和身体问题。虽然法院最终支持了其诉讼请求并判决赔偿，但理由是非法监禁而非基于原告对受教育权的诉愿。

　　3.替代性路径的可能性。为克服宪法沉默所带来的司法空白，澳大利亚部分州已经尝试通过拓宽反歧视诉讼机制以扩大受教育权的适用范围。“珀维斯诉新南威尔士州”（Purvis v. New South Wales）案的判决推动联邦对《1992年残疾歧视法》（Disability Discrimination Act 1992）的修订。该案确定了教育服务提供者（如学校）须承担为残障人士提供便利的积极义务。尤为关键的是，该案确立了一项原则：即便法律未作明文要求，服务提供者亦有责任为残障学生提供“合理便利”。因此，为避免构成歧视，服务提供者实际上必须主动采取合理措施以满足残障人士的需求。而在北领地，政府为了缩减教育部门经费预算关闭了一些学校，其中包括以原住民学生为主的特雷格公园学校，导致59位原住民家长向人权委员会提出申诉并召开听证会，申诉者认为该决定违反了《1975年联邦种族歧视法》（Racial Discrimination Act 1975），未考虑到文化适宜教育的必要性。尽管澳大利亚对于受教育权的司法保障还在进一步探索过程中，但其透过政策网络弥合宪法空白的经验，为受教育权保障提供了另一个可能的路径。

　　四、路径比较与制度启示：文本张力的深层解构与实效困境的跨国对话

　　（一）保障路径：社会本位与分权制衡的根源性差异

　　中澳两国受教育权保障的制度架构植根于截然不同的宪法传统与治理哲学，映射出社会权在不同政治环境下的复杂实现逻辑。中国的宪法明示模式与澳大利亚的宪法沉默路径，在各自的历史脉络与文化土壤中演化出独特的权利保障生态。这一比较研究超越简单的制度优劣评判，揭示了受教育权作为社会权保障的核心困境，即文本宣示与实际效能之间的深刻张力，以及宪法传统与权利救济机制之间微妙的互动关系。在受教育权保障的路径上，中国与澳大利亚呈现出鲜明的制度分野。概览两国制度要素，制度差异如表1所示。

　　中澳两国在受教育权保障上的制度图谱，既反映了各自宪法传统与治理哲学的深层取向，也决定了两国在将宪法文本转化为具体权利实现时所依赖的主要制度工具。从制度逻辑角度审视，中国以《宪法》第46条为核心所建构的“权利—义务”复合结构，实质上承载了一种社会本位的治理理性。宪法确认并赋予国家以优先性的资源再分配与组织动员权，使教育成为国家现代化战略与社会改造的重要工具。在此逻辑下，立法与行政成为权利实现的主渠道，政策密集、财政优先与自上而下的规划制度共同组成了实现受教育权的制度机制。该路径的优势在于能在短期内集中力量解决普及与投入问题，展现出高度的国家动员与政策执行能力。其局限则在于权利的实现高度依赖行政体系的稳定性与政策连续性，司法补救与权利个体化主张的空间被相对压缩，从而出现文本承诺与可诉性、程序性救济之间的张力。相比之下，澳大利亚的制度安排源于联邦制的分权哲学。宪法在教育问题上的“沉默”并非中性缺位，而是将教育的核心决策权置于州层，借以维护地方自治与文化多样性。正如教育学博士克雷格·坎贝尔（Craig Campbell）指出：“联邦政府的权力中并没有明确规定学校和教育的责任。从宪法角度来看，教育的责任属于各州。”联邦层面则以财政杠杆、统一标准与协商性协议影响全国教育政策。这一分权化保障网络的逻辑在理论上更贴近对多元需求的响应，强调地方适配与政策灵活性以及通过反歧视法与判例法实现对个别权利侵害的司法纠正。但分权治理亦存在制度碎片化、责任边界模糊与政策连续性不足的结构性风险，尤其在财政压力或政府更迭时，容易导致权利实现的断裂或区域差异的放大。将此比较结果回归到本文的核心命题“中国受教育人权保障的制度逻辑与治理效能”，不难看出两种路径各有其制度理性与治理目标，但均面临相似的张力，即如何在保障普遍性与维护多元性、在中央动员力与地方适配性之间找到制度化的平衡，从而将宪法性的权利承诺转化为可持续、可救济的权利现实。

　　（二）实践博弈：行政主导效能与司法救济的困境

　　从实践维度观察，中国受教育权的实现路径呈现出鲜明的“制度逻辑—治理效能”对应关系。一方面，行政主导的体制在资源配置、政策协调与规模化推广上展现出显著优势，使得普及教育、扩大全民入学率、快速改善基础教育投入等目标能够在较短时间内实现制度化突破。这一能力源于中央集权式的政策指令链条、财政再分配机制和以行政目标为导向的绩效考核体系，三者共同构成了以国家能力保证权利实现的治理范式。另一方面，这种以行政为核心的实现机制也带来若干深层的法治与权利实现困境，集中体现在权利可诉性不足、程序性正当性弱化与制度性救济通道受限三方面。首先，受教育权被置于强烈的国家意志与高度的政策变动频率之下，权利实现对行政稳定性、政策连续性与财政优先次序的高度依赖，使得权利保障在遇到政策收缩、财政约束或地方执行差异时显得脆弱。换言之，当政策偏移或资源再分配发生时，受教育权的实现容易出现“随政策波动”的不确定性。其次，尽管《宪法》第46条确立了受教育权的宪法地位，但现行司法体系对教育行政行为的审查仍以合法性特别是法定程序为限，倾向于对自主性教育行为给予较大空间，难以通过实质性审查纠正制度性不平衡或要求国家承担最低核心义务的具体履行责任。最后，既有救济路径除司法审查之外多依赖于行政复议、行政申诉及人大监督等方式，这些救济机制本身亦存在显著局限。行政复议作为内部监督，其独立性与公正性常受质疑。行政申诉往往程序模糊、效率不高，缺乏刚性的约束力与终局性。人大监督则侧重于宏观政策，对具体个体的权利侵害难以提供及时、有效的个案救济。这些因素共同导致当受教育权受到行政侵害或政策执行偏差影响时，个体寻求有效、独立、可预期的制度化救济时面临重重障碍，进一步强化了权利实现的脆弱性与不确定性。

　　将这些实践问题置于更为广阔的理论视角下考察，便能看到权利宣示（文本）与权利实现（机制）之间的内在张力。受教育权作为一种社会权，既要求国家承担逐步实现的积极义务，又含有不可放弃的最低核心义务，如义务教育的免费与平等入学等。在行政主导模式中，对“逐步实现”的强调常被解读为政策目标的可调节性，而对“最低核心”义务的制度性保障则需要法律的刚性约束与司法的可及性作为支撑，而这恰恰是现有体制的薄弱环节。从制度效能角度看，单纯的行政效率无法替代法律刚性与司法救济的重要角色。反之，若司法救济被系统性弱化，则法律规范对行政权力的制衡与公众对权利实现的信赖亦会被削弱，进而影响制度正当性与长远治理稳定性。因此，单靠行政动员实现量的扩张，若不辅以法律的刚性保障与司法的可及救济，则难以将短期的政策成就转化为长期的权利现实与制度正当性。更进一步，宪法宣示与普通法或行政法规之间、财政承诺与最低核心义务之间、行政执行与司法救济之间的断裂构成了当前治理效能受限的根源性瓶颈。正因如此，澳大利亚的分权与判例路径虽提供了不同的救济范例，但也同样暴露出分权体系下责任分散与权利保障碎片化的危险。中澳路径比较最终将回到同一个核心问题，即如何在保持制度动员能力与地方适配性的同时，确保权利的法律可及性、司法的有效监督与财政承诺的可持续性。

　　（三）启示与反思：受教育权的人权保障探索与文明互鉴

　　1.将“文本—机制—救济”之间的裂隙处理置于受教育权保障制度改革中心。综观前文比较与内省，中国受教育权的制度改良应以一种既尊重本国制度传统又面向人权实质实现的审慎姿态展开。在过去几十年的制度实践中，“宪法确权与行政主导”构成了我国受教育权保障的制度基底，即《宪法》第46条为国家承担普遍教育义务提供了价值定位与合法性支持，而以《教育法》为中心的立法体系、以财政再分配为工具的政策机制以及自上而下的行政动员方式，合力实现了教育普及与基础设施建设的历史性跃迁。然而，这一制度性优势同时也暴露出权利化与法治化推进不足的深层矛盾。宪法性确认如果不能与刚性法律规则、可预测的财政承诺与可及的司法救济相衔接，则极易在实践中陷入“高标准的宣示与低强度的实现”之间的张力，权利在文本上的光辉难以自动转化为公民的可得资源与个体可依赖的救济。因此，在法理上应当明确受教育权的最低核心义务，并在立法层面分层表述，使免费义务教育、就近入学、教育机会的非歧视性等公民受教育权的核心要素具备可诉的法律地位。与此同时，应通过立法或规范性文件将此类最低核心义务与财政安排直接捆绑，使中央与地方在财政责任与分担机制上形成可预测、可审查的规则，从而避免因政策调整或地方财政短缺等因素而造成权利保障的“断裂”。实践上，这意味着要将财政承诺从口头性政策向制度性安排转化，如在财政预算编制、转移支付与专项经费保障机制中嵌入最低保障标准，使得权利实现不再是行政意志的结果，而成为制度性可追溯的公共义务。

　　2.在尊重行政专业性的框架内实现受教育权司法审查角色的功能性再定位。在我国现行法律中，受教育权虽然在《宪法》《教育法》等法律中得到肯定性规定，但其司法化程度仍然不足。理论上，1999年《行政复议法》第6条已将受教育权明确纳入可提起行政复议的范围，但受教育权的直接法律效力（直接请求权）受限于现实可能性（如财政状况、工作中心等国家对教育保障的投入情况）。“只有当实定法赋予行政主体相应义务时，这种权利才具有法律保护的效力，权利人方可援引此项权利请求义务人为或不为一定的行为，并具有保护其权利实现的起诉权。”另外，在民事诉讼层面，受教育权尚未被明确纳入可诉权利范畴，导致在诉讼实践中存在障碍，即其保护路径主要依赖于“一般人格权”，只能在一般人格权的框架下寻求救济。可见长期以来，司法对教育行政活动普遍采取谦抑态度，侧重合法性特别是程序审查，回避对政策性资源分配的实质评判。然而，当权利侵害呈现为系统性不平衡、当弱势群体的最低保障被持续性削弱时，仅有程序审查已难以满足受教育权作为基本权利的救济需求。基于此，有学者提出应将受教育权人格权化，纳入《民法典》人格权编的保护范围，明确其民事权利属性与可诉性，通过民法路径构建受教育权的民事救济渠道，弥补当前行政救济单一化的困境。与此同时，还可通过最高人民法院司法解释，授权基层法院对教育政策执行中的制度性不平等进行合理性审查，从而打通“宪法—法律—司法”链条。在不否定行政专业判断的前提下，当案件触及最低核心义务或表现出显著制度性不平衡时，法院应有能力进行更具实质性的审查并采取结构性救济措施，进一步强化受教育权的可诉性和司法保障力度。

　　3.程序性保障与社会参与等构成受教育权实现不可或缺的“软支撑”。信息公开、参与式决策、独立监督与常态化评估不仅能增强政策制定的透明度与社会认受性，还能为司法和立法提供事实依据以尽早识别与纠正制度性错误。若能将国际上提出的“4A”框架以及最低核心义务指标引入国家层面的监测与评估体系，便可将抽象的权利要求具体化为可量化、可衡量的政策目标，使财政投入、绩效考核与司法审查之间实现有效衔接和制度互动。此外，拓展公益诉讼、集体救济与行政复议的功能，也能在面对教育机会不均衡、资源分配失衡或弱势群体权利长期被忽视等结构性难题时，提供超越个案的制度性回应。需注意的是，制度改良的节律应以循序渐进的方式与明确的优先次序为准绳。此处建议从明确最低核心义务和保障司法可及性两个切入点展开，即先通过立法或司法解释确立最低权利门槛，其后在规范层面探索程序性参与机制、指标化评估体系以及可操作的公益与集体救济制度，为后续实践提供明确的制度支撑。在此基础上，可以推进更为深度的体制性调整，如中央与地方财政关系的长期机制设计与行政审查标准的制度化。这一递进式路径既能保持中国制度在动员与统筹上的优势，也能在法治化与权利化方向上稳步推进，使宪法性的受教育权从宣示逐步转向可期待、可主张、可检验的现实权利。

　　（作者：徐靖，中南大学法学院教授、教育部与中南大学共建教育立法研究基地负责人、湖南省“十四五”教育科学研究基地（教育政策与法制研究）首席专家。田瑞睿，中南大学法学院2025级博士研究生。）

　　（来源：本文刊载于《人权研究》2026年3月第1期。为方便阅读，文中注释已隐去。本文转自人权研究微信公众号）