健全中国医疗救助制度 促进健康权保障

郭露露  满洪杰

　　健康权作为一项基本人权，是保障个体生存与发展的核心权利之一。而医疗救助则是国家为保障公民健康权而采取的一项具体措施，旨在为经济困难、无法承担医疗费用的群体提供必要的医疗支持。健康权是医疗救助的法理基础，医疗救助是健康权实现的重要途径。我国医疗救助制度在与健康权的互动关系中不断完善，医疗救助制度的有效实施也进一步巩固和提升了健康权。

　　一、中国医疗救助制度的发展

　　我国医疗救助制度的发展经历了初创期、完善期和初步法治化阶段，不同阶段的医疗救助制度针对当时的社会需求作出了有效回应，充分发挥了中国特色社会主义医疗救助制度的托底功能，为保障人民健康权发挥了重要的作用。

　　（一）医疗救助制度的初创

　　我国医疗救助制度是伴随着社会救助制度发展起来的。同时，我国医疗救助制度的建立与医疗保险制度的发展密不可分。2003年，考虑到贫困农民缴纳新农合保险费的困难状况，民政部等部委下发了《关于实施农村医疗救助的意见》，在新型农村合作医疗的筹资和待遇两条路径上“嵌入”农村医疗救助，自此，我国初步建立了农村医疗救助制度。

　　（二）城乡医疗救助制度的完善

　　2005年3月，国务院办公厅转发了民政部等部委《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见》，中国城市医疗救助制度试点工作正式展开，救助对象“主要是城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员和其他特殊困难群众。”此后，中国政府出台了一系列政策文件，推动医疗救助制度的快速发展。

　　（三）医疗救助的初步法治化

　　2014年以来，医疗救助制度的法治化水平不断提高。医疗救助制度的法治化可以追溯到2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》。此后，《社会救助法（草案征求意见稿）》《医疗保障法（征求意见稿）》等法律草案相继发布，地方各级人民政府还发布了关于健全医疗救助的规范性文件，进一步细化国家关于医疗救助的方针政策。

　　二、中国医疗救助制度在保障健康权中的重要举措

　　从中国医疗救助制度的发展进程来看，保障健康权是中国医疗救助制度的权利与逻辑支撑。2024年，中国医疗救助制度围绕健康权采取了一系列重要举措，不仅提高了社会的整体健康水平，也向世界提供了中国的有益做法和经验。

　　（一）以平等性和保护弱势者权益作为基本价值取向

　　平等性和保护弱势者权益是健康权的双重价值取向。中国的医疗救助法治构建过程，始终以平等性和保护弱势群体作为基本价值。截至2024年，医疗救助制度在中国已有20年历史，中国医疗救助制度建设凸显出以下特征，首先，救助规模不断扩大；其次，救助对象不断精细；最后，救助能力显著提升，切实保障了弱势群体的健康权。

　　（二）积极履行国家义务

　　消极的自由和积极的权利是健康权作为人权的基本内容。每个人都有获得健康保障的积极权利。中国政府在医疗救助法治建设中，积极履行保障健康权的尊重义务、实现义务和保护义务，并采取了以下措施，第一，充分尊重救助对象的意愿；第二，积极推进医疗救助法治化；第三，确保医疗救助经费支持；第四，完善医疗救助配套设施；第五，完善医疗救助的司法救济机制。

　　（三）对有限健康资源的合理分配

　　作为积极权利的健康权要求国家为健康权的实现合理分配健康资源。健康资源具有分配上的有限性、功能和效果上的非齐率性、需求上的偏好性特征，如何分配健康资源是国家履行健康权保障义务的重大挑战。为此，中国政府做出了诸多努力。一方面，避免对救助对象的过度保障，包括分类细化救助标准，做好救助对象身份认定。另一方面，通过调整财政政策、救助内容、救助对象、救助标准，进一步合理配置医疗资源。

　　三、中国医疗救助制度的改进建议

　　当前，医疗保障法正在制定过程中，医疗救助是医疗保障的重要组成部分，国家应当借此契机加强顶层设计，通过国家立法的形式，统领各地方立法，回应医疗救助制度建设过程中存在的问题，建立起具有实质规范内容和可操作性的医疗救助法律体系。第一，明确医疗救助立法的功能定位。医疗救助立法应当定位于医疗保障功能，厘清与基本医疗保险的关系，避免医疗救助的保险化。第二，优化医疗救助立法的形式及架构。应当在将来的医疗保障法中，专门设立“医疗救助”一章，与基本医疗保险、补充医疗保险相并列。第三，关注医疗救助立法与其他法律的衔接，避免法律间的冲突和矛盾，同时考虑特殊情况下的医疗救助。第四，科学设计医疗救助立法的具体规范内容。明确救助对象的范围、救助对象的确认程序、救助费用保障范围和救助水平、医疗救助筹资等内容。

　　结语

　　在我国当前基本医疗保险体系下，医疗救助是保障公民特别是贫困人口实现对医疗服务的可支付性（affordability）的重要制度，是实现公民健康权的重要保障。以保障健康权为基础的医疗救助制度发展历程，为中国医疗救助法治积累了宝贵经验，为国内外相关具体制度的设计提供了指导性思路。当前，中国的医疗救助制度还处在法治化初期，应当借助医疗保障法立法的宝贵契机，推动医疗救助法律规范体系的建立健全，实现医疗救助的法治化目标。

　　作者简介：郭露露，华东政法大学中国法治战略研究院助理研究员；满洪杰，华东政法大学中国法治战略研究院教授、院长。