美国与埃塞俄比亚关系的主要冲突：

从地缘政治到人权问题的博弈

本期专题聚焦将全面梳理美国与埃塞俄比亚关系的主要冲突。美埃关系的诸多矛盾源于两国在区域稳定与战略利益上的利益分歧。冷战前期，双方的合作以1953年签署的《共同防御援助协议》为基础，美国通过军事援助换取了在埃塞俄比亚建立卡格纽通信站的权利，为其全球监听网络提供支持。这种战略合作在埃塞俄比亚于1970年代转向社会主义后被中止。随着苏联解体，美国调整了对埃塞俄比亚的援助重点，从军事转向发展领域，聚焦粮食安全、公共卫生等。然而，近期埃塞俄比亚的部分国内问题挑战了美国价值观，使得使两国关系再次陷入困境。

从冷战前期的战略同盟到当下愈发尖锐的对立态势，美国在该地区的地缘政治影响力和软实力正经历显著衰退，其在区域争端中的调停成效愈发有限，此外，军事与安全合作的复杂性进一步加深，美国与埃塞俄比亚在非洲的反恐、军售上的矛盾，使双边军事合作的前景更加不确定。此外，美国对埃塞俄比亚以人权为理由施行制裁，调整援助政策，加剧了两国关系的裂痕，使得经济合作停滞不前，为美埃关系笼罩上了一层阴影。

随着全球大国通过经济、军事和外交渠道与埃塞俄比亚接触，该国在平衡外部压力与主权和内部事项方面面临越来越大的挑战。虽然美国传统上是埃塞俄比亚的强大盟友，但其战略利益、人权倡导和调解地区冲突的努力导致了与埃塞俄比亚的紧张关系。美国在埃塞俄比亚的软实力下降，使推动民主、人权和安全合作改革的努力变得复杂。美埃关系正处于一个尴尬的境地，尤其是美国在协调法沙加边界争端、复兴大坝争端等问题上具有局限性，其与埃塞俄比亚之间的地缘政治默契正在转化为摩擦与冲突。

1.法沙加走廊与边境冲突

殖民时期的边界划分争议与当代地缘利益层层叠加，使法沙加走廊成为埃塞俄比亚与苏丹边境冲突的导火索。自1902年《英埃条约》签订起，埃塞俄比亚与苏丹之间的“法沙加走廊”（Fashaga Corridor）地区就一直是两国争端的焦点。这片肥沃的共同边界地区面积约 260 平方公里，由于殖民时期边界划分的模糊性和随后的行政监督，这片土地一直由埃塞俄比亚农民在“软边界”政策的默契下耕种，苏丹声称对这片土地拥有主权，但埃塞俄比亚却将其视为本国领土的一部分，并未正式承认苏丹的所有权。2020年12月，苏丹趁埃塞俄比亚处理提格雷冲突，加强了对法沙加的控制，苏丹军队开始驱逐法沙加的埃塞俄比亚农民，导致约5000人流离失所。这一行动还升级为军事对抗和流血事件，加剧了紧张局势。据国际危机组织（International Crisis Group, ICG）称，两国冲突已造成数十名战斗人员和平民死亡。

对于以上冲突，美国虽然强调对话和缓和局势的必要性，但其立场延续了殖民时期苏丹有关法沙加的相关协议，默认法沙加地区为苏丹所有。无论这一决定是否受到同时期埃塞俄比亚在提格雷冲突中侵犯人权、违背美国价值观的影响，美国带有立场的调节实则为美埃关系制造了更多障碍。具体来说，美国虽然在外交渠道不断呼吁埃塞俄比亚和苏丹进行和平谈话，但却同时公开批评了埃塞俄比亚对边境局势的处理方式。例如2021年6月，美国国务院发表声明，谴责埃塞俄比亚使用武力以及在实现和平解决方面缺乏进展，呼吁埃塞俄比亚停止在法沙加的军事行动。因此，在美国的斡旋中，美国与埃塞俄比亚在倡导人权与非洲战略利益之间的平衡上持续发生摩擦，最终导致埃塞俄比亚、苏丹、厄立特里亚军队仍然大量部署在这一地带，体现出美国的调解并未发挥显著作用。

2.复兴大坝与跨境冲突

除法沙加走廊问题外，有关尼罗河水资源的战略控制权争夺，也将青尼罗河上的埃塞俄比亚“复兴大坝”（Grand Ethiopian Renaissance Dam, GERD）推升为埃塞俄比亚乃至东非地区外交摩擦的中心。当2011年埃塞俄比亚启动GERD项目时，它既没有咨询埃及也没有咨询苏丹，坚持认为此事是埃塞俄比亚主权的明显问题。虽然三国于2015年在喀土穆签署了《原则宣言》，埃塞俄比亚承诺在环境影响评估后再动工，然而埃塞俄比亚随后又恢复了原来的立场，拒绝进行环境影响评估。埃塞俄比亚的行为招致了另外两国的不满。位于埃塞俄比亚下游的埃及大部分水源依赖于尼罗河，强烈反对这一大坝的修建，而苏丹对这座横跨尼罗河主要支流青尼罗河的大坝的立场一直摇摆不定，喀土穆认为，亚的斯亚贝巴没有充分解释其大坝计划，尤其是水库蓄水、运营条款和安全程序，担心该国罗塞雷斯大坝可能会被淹没，利益受损。

作为三国冲突的调停方，美国本应保持中立，但却一直批评埃塞俄比亚的处理方式，偏袒埃及，在美国看来，埃塞俄比亚没有公平地和埃及、苏丹分享水资源，美国强调有必要达成一项遵守国际水法原则的协议，保障尼罗河流域所有国家的水权和水安全，特别强调埃及严重依赖尼罗河供水。2020 年，美国国务院谴责埃塞俄比亚在未达成全面协议的情况下填平大坝的举动，称这一行动可能会对下游国家造成不可逆转的伤害。美国指责埃塞俄比亚没有遵守三方谈判的精神，三方谈判的重点是需要达成一项具有约束力的协议，以确保公平分享水资源，减轻对埃及和苏丹水资源安全的潜在不利影响。因此，特朗普政府威胁埃塞俄比亚，埃及始终在积极考虑解决三方争端的激进选择，2020年10月，特朗普在与苏丹总理的电话中警告称，埃及最终可能会炸毁复兴大坝。而在特朗普政府执政期间就这一事项的另一次调停努力，被埃塞俄比亚出于对主权的担忧和偏袒埃及的理由而拒绝。为报复埃塞俄比亚，美国以GERD问题为借口，暂停了对埃部分经济援助，招致了埃政府的反感。

埃塞俄比亚复兴大坝与尼罗河及沿线国家的相对位置，图源大西洋理事会，查询时间：2025年1月7日

非洲之角是美国全球反恐的重要一环，但美埃在军事和安全上的合作正因地区争端和武器禁运面临严峻考验。非洲之角在美国安全领域的战略中处于关键地位。美国对非洲之角安全局势的关注集中于以下几个方面：一是防止冲突蔓延：苏丹与埃塞俄比亚的边界冲突以及索马里青年党的威胁可能对整个非洲之角的稳定构成连锁反应。二是保护战略航道：红海和亚丁湾的海上安全是美国全球安全战略的重要组成部分。边界冲突和地区动荡可能威胁这一航道的畅通。三是应对外部势力影响。不过，美国在非洲的军事部署与安全战略重点不断转变，未形成与埃塞俄比亚在打击恐怖主义等事宜上形成长久持续的军事和安全合作，而埃塞俄比亚的内部族群冲突、边界冲突和军事行动使得美国对埃塞俄比亚的批评不断升级，更对埃塞俄比亚政府进行了军售限制、援助冻结，进一步加剧了两国在安全事务上的冲突，不仅对地区稳定构成威胁，造成了两国在军事合作上的更多矛盾。

1.美埃在反恐行动上的合作与冲突

尽管埃塞俄比亚在非洲反恐行动中扮演关键角色，但美埃合作因战略分歧和埃塞俄比亚的国内问题而日益脆弱。在非洲反恐行动中，埃塞俄比亚军队是联合国维和部队最大派遣国，也是非盟驻索马里特派团（AMISOM，后更名为ATMIS）的骨干，埃塞俄比亚向这一特派团至少派遣了3000名士兵，负责索马里中部和西南部的安全与稳定，与美国共同打击了恐怖组织青年党，其军队在区域反恐行动中积累了丰富的实战经验。在埃塞俄比亚政治局势相对稳定的时期，美国通过军事援助和技术支持强化了埃塞俄比亚的反恐能力，例如向埃塞俄比亚交付C-130大型运输机，旨在进一步增强埃塞俄比亚在地区维和行动中发挥重要作用的能力。

ATMIS参与国家负责的区域分布示意图，图源ATMIS，查询时间：2025年1月8日

然而，地区内部的争端极大影响了美国与埃塞俄比亚开展合作。近年来，埃塞俄比亚政府在应对国内问题时，例如在镇压提格雷、阿姆哈拉、阿法尔和奥罗米亚冲突时，采取的一些军事行动受到了国际社会的批评，被控犯下战争罪和危害人类罪。除了埃塞俄比亚国内的人权问题引发美国关切，美军非洲司令部司令兰利将军还指出，埃塞俄比亚与索马里及东非其他国家的争端影响了打击青年党的行动效果，这导致美埃关系中不信任因素的强化。例如在非盟组建新的2025年维和特派团时，索马里坚决反对埃塞俄比亚加入这一队伍，指责埃塞俄比亚为了海上军事和商业通路，与分离地区索马里兰签署谅解备忘录，分裂了索马里。因此，埃塞俄比亚的内部冲突和治理危机使其难以专注于区域反恐任务，这对美国反恐战略构成了直接挑战，使得美国在促进地区稳定和维护人权之间需要做出两难的抉择，与埃塞俄比亚形成更多冲突。

2024年1月1日埃塞俄比亚与索马里兰签署了谅解备忘录，图源Muuse Bixi Cabdi，查询时间：2025年1月9日

2.美国对埃塞俄比亚的武器禁运

武器禁运政策不仅削弱了美埃军事合作，也凸显了美国在反恐需求与人权外交之间的两难困境。虽然美国试图和埃塞俄比亚就反恐行动保持着紧密联系，但在后冷战时期的对埃军售上，美国已经不再是埃塞俄比亚的主要武器供应商。从武器出口情况来看，美国已将军售与人权事务紧密绑定起来，并通过施行有条件的援助打击埃塞俄比亚获得外国武器的能力。美国军事支持的减少导致埃塞俄比亚使其武器进口来源多样化，这种变化直观地反映在了埃塞俄比亚武器进口来源分布情况上：冷战结束后，埃塞俄比亚的武器进口来源地较为集中，主要供应国集中在东欧和中亚，前华约成员国也提供了大量产品，其中俄罗斯联邦是重要的供应国，向埃塞俄比亚供应了21架作战飞机和22架攻击直升机。因此，美国的外交立场实际上迫使埃塞俄比亚寻求其他供应商，主要是出口管制不那么严格、地缘政治关系不同的国家，体现了美国和埃塞俄比亚在军事上并非紧密协作的盟友，先前“武器换基地”的历史格局早已不复存在。

当前由于美国出于人道主义因素的制裁，美埃在武器贸易上分歧大于共识，这些冲突受到历史联盟、地区安全问题和对人权问题的担忧的影响。例如美埃关系中的冲突主要围绕军事和安全行动中的人权问题展开，引发了美埃之间的政策摩擦和信任赤字。为了表达对人权问题的关切，美国对埃塞俄比亚实施了多项军事限制，包括暂停部分军事援助计划以及限制对埃塞俄比亚政府的武器出口。这引发了埃塞俄比亚政府的强烈反弹，迫使埃塞俄比亚寻求其他军事合作伙伴，例如在2021年美国制裁埃塞俄比亚后，伊朗向埃塞俄比亚出口了军用无人机，帮助政府军击退了提格雷叛军。对此美国给予了强烈抗议，指责双方违反了联合国第2231号关于伊朗武器禁运的决议。随着特朗普代表的美国保守主义重新掌权，本届美国政府的政治取向或可能发生重大变化。一个更加孤立或内向的政府可能会减少在埃塞俄比亚的军事行动，更多地关注国内问题或其他全球热点问题。未来，美埃军事关系的走向将取决于两国如何在平衡人权与安全目标的基础上调整其外交政策，同时深化多边合作以恢复区域反恐行动的协同性。

人权与民主价值观的外交化，正成为美国与埃塞俄比亚关系中的博弈焦点。美国一贯以人权和民主为外交政策基础，而在埃塞俄比亚的内战（尤其是提格雷战争）期间，美国多次指责埃塞俄比亚政府侵犯人权。这引发了两国关系的紧张升级，并导致两国在地缘政治、军事安全等领域出现更多矛盾。特别是在2020年开始的提格雷冲突中，美国指责埃塞俄比亚政府对平民进行暴力镇压，进而暂停部分援助并威胁对埃塞俄比亚实施制裁。这一立场加剧了两国之间的分歧。

1.提格雷冲突与人权指控

提格雷冲突的爆发及其引发的人权危机，极大改变了美国对埃塞俄比亚的外交基调。2020年11月4日，埃塞俄比亚提格雷尼亚人左翼政党提格雷人民解放阵线（Tigray People’s Liberation Front, TPLF）与埃塞俄比亚联邦政府爆发冲突，埃塞俄比亚总理阿比·艾哈迈德下令发动军事进攻。在演变为内战之前，提人阵高级官员和埃塞俄比亚政府本可以通过政治对话、行政变革和权力分享调整缓解双方之间的紧张局势，但提格雷人民解放阵线领导人不接受他们在阿比·艾哈迈德（Abiy Ahmed）总理上台后被边缘化的事实，也拒绝与提格雷当地各团体（包括政府、妇女团体或宗教当局）进行谈判或对话。TPLF单方面举行地方选举，并拒绝承认联邦政府的权威，直接引发了军事冲突。

埃塞俄比亚的提格雷冲突是扭曲的、不民主的政治、部落主义、忽视公众问责的精英利益以及外部干预的结果。这场冲突不仅重塑了埃塞俄比亚的国内政治格局，也对其国际关系尤其是与美国的关系产生了深远影响。作为美国外交政策的核心领域，人权与民主问题在提格雷冲突中被高度凸显。自战争开始以来，美国对埃塞俄比亚、厄立特里亚政府的批评，使美国在非洲之角的关系陷入前所未有的紧张局面。

冲突发生六个月后，越来越多的美国官员和立法者对缓和未能危机表示沮丧。而埃塞俄比亚总理也拒绝了美国要求在北部提格雷地区单方面停火的呼吁。为此，美国参议院外交关系委员会于2021年5月敦促美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）对冲突期间发生的人权事件进行“全面、独立的国际调查”，并追究责任人的责任。而布林肯也多次对提格雷地区恶化的局势表示严重关切，认为提格雷地区出现了杀戮、强制驱逐、法外处决和各种严重的侵犯人权行为，认为埃塞俄比亚正在进行“种族清洗”行为。随着拜登政府进一步对侵犯人权的责任人采取严格的问责措施，美国开始实施对埃塞俄比亚和厄立特里亚官员实施签证限制以作为外交打击，前美国外交官、大西洋理事会成员卡梅伦·哈德森（Cameron Hudson）表示，这一制裁可能是美国抛弃亚的斯亚贝巴向外伙伴关系的迹象，将埃塞俄比亚更多视为美国利益的潜在对手而非美国的盟友和支柱。

面对美国的制裁，埃塞俄比亚驻美大使馆对此表示十分失望，声称决议并未反映提格雷地区的人道主义援助和基础设施遭到破坏的真实情况。大使馆称埃塞俄比亚政府提供了提格雷地区70%以上的人道主义援助，而美国对释放人权人士的呼吁干涉了埃塞俄比亚的司法公正，并进一步表示，埃塞俄比亚不会容忍美国将本国议会和联邦政府错误地等同于提人阵这类恐怖组织，不会给予提人阵除正当司法待遇以外的其他特殊待遇。随后，联合国证实了厄立特里亚军队正与埃塞俄比亚军队协调军事封锁，阻挠埃塞俄比亚提格雷地区获得来自世界粮食计划署、美国国际开发署等机构的境外援助。

美国在提格雷危机中未能迫使埃塞俄比亚遵从其政策要求的外交受挫反映了几个制度性和战略性因素：首先，埃塞俄比亚将美国的人权干预视为对其司法主权完整性的挑战，这种认知差异源于双方在治理模式和价值体系上的显著制度距离；其次，埃塞俄比亚作为区域大国，其地缘政治影响力的上升使其在面对外部压力时具有更强的谈判筹码；最后，美国在非洲之角地区的软实力相对下降，削弱了其政策影响力的实际效果。这一系列因素导致美国的外交施压未能达到预期目标，反而加剧了双边关系的紧张。

2.对埃塞俄比亚的制裁与援助削减

面对埃塞俄比亚的强硬态度，美国开始采取更为强硬的政策手段，包括实施定向制裁和削减援助等措施，在外交上进一步施压。2021年9月17日，拜登总统签署第14046号行政命令，威胁对埃塞俄比亚总理阿比·艾哈迈德等提格雷暴力事件责任人实施制裁。需要注意的是，拜登总统仅对具体制裁方式进行了规定，但并未提出任何具体制裁对象，而是将这一权利交由财政部长和国务卿。三个月后，美国财政部外国资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control, OFAC）仅根据第14046号行政命令和全球马格尼茨基人权问责法（The Global Magnitsky Human Rights Accountability Act）制裁了四个实体和三名个人，且制裁对象全部为参与提格雷冲突的厄立特里亚相关实体而非埃塞俄比亚政府，制裁力度十分有限。

受美国制裁对象，表源OFAC，查询时间：2025年1月15日

最后，美国以经济制裁与援助政治化作为战略工具，正在非洲之角制造“人道主义困境”。21世纪以来，美国与埃塞俄比亚之间的经济合作始终在波折中艰难发展。尽管美埃关系在非洲之角具有重要的战略地位，且美国曾一度重视与埃塞俄比亚发展经济联系，但实际上，美埃双边关系与其他非洲国家相比表现相对滞后，将经济合作机会拱手让给了其他主要经济体。此外，美埃经济合作在提格雷冲突后进一步恶化，为贸易关系带来了更大压力。

美国与埃塞俄比亚经济合作的停滞不前预示着美埃双边关系并未实现进一步发展，其中最为重要的是关键援助项目的中止和有针对性的经济措施。例如面对提格雷冲突中埃塞俄比亚侵犯人权的情况，美国对埃塞俄比亚实施了一系列经济限制性措施，尤其是2022年暂停埃塞俄比亚参与《非洲增长与机会法案》的资格（African Growth and Opportunity Act, AGOA）。埃塞俄比亚政府估计，在《非洲增长和机会法案》暂停实施后，20多万低收入家庭的生计受到严重影响，其中大部分是与人道主义冲突无关的妇女，这凸显了外交紧张局势对经济发展造成的切实影响，也使得埃塞俄比亚与美国之间逐渐缩小的贸易逆差自2022年起扩大至377亿美元，打断了自2018年以来的向好趋势。因此，美国因为人道主义危机而采取的贸易措施，实际上在埃塞俄比亚造成了另一场人道主义危机，这就造成了一种复杂的政策困境，即通过经济压力影响政治行为的努力可能会无意中加剧社会的脆弱性。

除了美埃在经贸上的摩擦，美国对埃塞俄比亚发展援助的战略调整也需要特别关注。美国长期以来使用政治改革作为提供援助的条件，而当前美国对埃塞俄比亚发展援助更加政治化并引入了新条件。传统的援助计划集中于广泛的经济发展和社会福利的提高，而现在则被更有针对性的干预措施所取代，这些干预措施取决于政治和治理基准。其次，美国援助战略还与埃塞俄比亚的人权记录、透明度、反腐败措施和民主实践等方面的进展挂钩。这一战略虽然旨在促进改革，却无意中加剧了非洲之角的紧张局势和影响力竞争。

与美国暂停经贸合作效果类似，美国援助的暂停使得埃塞俄比亚的人道主义需求无法得到满足，尤其是在食品安全、医疗、教育等传统上由美国项目支持的领域。例如，根据世界粮食计划署（WFP）的报告，在美国国际开发署（USAID）决定于2023年6月暂停粮食援助，理由为提格雷战争和粮食援助被腐败官员大量挪用。然而，每六个埃塞俄比亚人中就有一人正在接受粮食援助，受此影响，埃塞俄比亚有2000多万人处于粮食不安全之中。而在美国和联合国暂停粮食援助后，据统计，提格雷地区已因饥饿造成至少728人死亡，大多数死亡者是儿童、老人和有基础疾病的人，这无疑违背了援助和暂停援助的目的。

本专题研究全面审视了美国与埃塞俄比亚之间多层面和不断演变的关系，追溯了两国从冷联盟到目前紧张关系的复杂轨迹。美埃之间的互相不信任以及政治和文化观点上的根本分歧仍然是建立真正稳固的伙伴关系的重大障碍。随着地缘政治竞争加剧，美国将和更多全球大国争夺非洲之角影响力，而埃塞俄比亚平衡、务实的外交政策，对美国在该地区的传统主导地位构成了挑战。更重要的是，人权问题也使美埃双边政治、经济关系持续紧张。美国一方面坚持倡导人权和民主改革的立场，一方面选择性地运用这些关切，将人权作为推进美国目标、维护美国利益的工具，在双边关系中制造了更多冲突点。

随着特朗普在2025年重新执政，关闭美国国际开发署和大量取消海外援助项目，其外交政策将对美国—埃塞俄比亚关系以及更广泛的美非关系产生深远影响。特朗普政府在其首个任期内奉行“美国优先”的外交主张，强调削减对外援助、减少对多边机构的参与，并倾向于以交易为导向的双边关系模式。美埃关系在特朗普第二任期内的未来发展将面临多重挑战与不确定性，需要双方在复杂的国际环境下进行策略性的调整与博弈。未来，美埃关系的走向将取决于双方如何在援助、军事合作、人权、以及经济竞争等多维度议题中寻求共识与合作。

（本文原载于撒哈拉以南非洲地区《区域动态》2025年4月期）